José Luis MARTÍNEZ LASECA
Director General de Trabajo
(Diputación General de Aragón)

El artículo 2 de nuestra Constitución reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española. Con esta declaración –y el desarrollo que de la misma se hace posteriormente– nuestra España centralista ha pasado a configurarse en una especie de Estado compuesto cuya definición no viene determinada en el Texto Constitucional; indefinición únicamente explicable en términos políticos. Resultado de esto ha sido no sólo el que no exista un acuerdo en cuanto a la denominación de la estructura estatal española, sino también, el que haya una profunda división doctrinal en cuanto a la naturaleza jurídica del llamado generalmente "Estado de las Autonomías".

La distribución de competencias entre el Estado español y las nacionalidades y regiones que lo integran debe explicarse, en primer lugar, atendiendo a las vías por las que se constituyen en Comunidades Autónomas y, en segundo lugar, al principio de voluntariedad limitada, es decir, a la capacidad de las Autonomías de asumir voluntariamente competencias dentro de los límites del marco constitucional.

Como es sabido, ha habido dos procesos distintos de constitución de las Comunidades Autónomas:

1) El proceso de vía rápida, correspondiente a las que se han venido denominando autonomías de primer grado, que afecta fundamentalmente a las comunidades históricas (Cataluña, País Vasco...) que utilizaron el procedimiento especial regulado en el artículo 151 de la Constitución. Estas Comunidades han tenido la posibilidad de asumir desde el primer momento la totalidad de competencias enumeradas en los artículos 148 y 149 de la Constitución. Posibilidad que no se ha ejercido en bloque, sino gradualmente.

2) El proceso de vía lenta, correspondiente a las que se han venido denominando Autonomías de segundo grado, que se constituyeron por la vía del artículo 143 de la Constitución. Es el caso de Aragón. Estas nacionalidades o regiones asumieron en el momento de constituirse en Comunidades Autónomas la competencia sobre las materias enumeradas en el artículo 148.1 –hasta 22 competencias– sin que, además (como hemos visto que ocurre también con las de vía rápida), tuvieran que asumir todas las que allí se contienen sino sólo las que voluntariamente quisieron incorporar en sus Estatutos de Autonomía.

El artículo 149 fija las competencias exclusivas del Estado y, por deducción, las de las Comunidades Autónomas, con una regla final: "las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos". Es el caso de la legislación en materia de Cooperativas.

Expuestos estos dos procesos de asunción de competencias, la primera cuestión que surge es la de saber si la utilización de una u otra vía va a implicar la constitucionalización de dos tipos o dos regímenes de Comunidades Autónomas, o, por el contrario, la diferenciación no va a suponer más que un proceso gradual de acceso a la autonomía cuyas diferencias son meramente cuantitativas.

Parece claro que las Comunidades Autónomas cualquiera que haya sido su proceso de constitución, gozan de la misma naturaleza jurídica, la de ser entes territoriales dotados de autonomía política, por lo que las posibles diferencias que puedan existir entre ellas no pueden ser nunca cualitativas sino meramente cuantitativas, ya que han de respetar esa identidad en su naturaleza jurídica.

En conclusión, estamos ante un único modelo de Comunidad Autónoma con diferentes ritmos en su creación. Sólo existe un régimen de Autonomía para las nacionalidades y regiones si bien éste se va a establecer mediante diferentes ritmos, con la consiguiente diferenciación temporal en el nivel o techo autonómico.

Por lo tanto, el mapa autonómico español actual no refleja una situación diferenciada permanente sino una situación coyuntural, resultado de un sistema gradual de acceso al autogobierno.

Este distinto ritmo de asunción de competencias –distintos niveles de autonomía– ha producido una serie de distorsiones en el proceso autonómico. La solución a estas distorsiones se inició mediante la firma, el 28-2-1992, por las diversas fuerzas políticas, de los Acuerdos Autonómicos. Consecuencia de estos Acuerdos se aprobó la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas del artículo 143 de la Constitución. Entre otras materias se atribuyen a estas Comunidades, entre ellas Aragón, la competencia exclusiva en materia de cooperativas, respetando la legislación mercantil, la civil y la hipotecaria.

La Ley Orgánica 6/1994, de 24 de marzo, reforma el Estatuto de Aragón e incorpora a nuestro Estatuto de Autonomía las anteriores competencias.

Este proceso legislativo se completa mediante el R. Dto. 567/1995, de 7 de abril que transfiere a nuestra Comunidad las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de Cooperativas.

Se crea la Dirección General de Trabajo con competencia en todas las materias de índole laboral, transferidas por el Real Decreto mencionado y por los Reales Decretos 568/1995 y 572/1995. El bloque de transferencias que contienen estos tres Reales Decretos afectan, además de a Cooperativas, a calificación y registro de Sociedades Laborales, gestión de determinados programas de fomento de empleo, Gabinetes de Seguridad e Higiene en el trabajo y ejecución de la legislación laboral.

Por lo que respecta a Cooperativas, es de señalar una característica importante: la competencia es plena, abarca la legislación y su ejecución, al contrario de lo que ocurre en las restantes materias en las que sólo se transfiere la ejecución de la legislación estatal.

Las Comunidades Autónomas pueden promulgar su propia Ley de Cooperativas o no hacerlo. Si no legislan es de aplicación en el territorio de la Comunidad Autónoma la Ley General de Cooperativas. Si promulgan su propia ley, la ley estatal tiene aplicación supletoria. Esta es, obviamente, la primera alternativa de cada Comunidad Autónoma, sobre la que no ha habido soluciones coincidentes, si bien la tendencia mayoritaria es el ejercicio de la competencia, es decir, la elaboración y promulgación de ley propia. Así, todas las Comunidades Autónomas del artículo 151 de la Constitución, excepto Galicia y Canarias, han promulgado su propia ley de Cooperativas. Por lo que respecta a las del artículo 143, el proceso va más lento: Extremadura y Aragón tienen en vigor ley propia y otras varias la tienen en trámite de elaboración.

Desde el inicio de esta legislatura el Gobierno de Aragón ha manifestado reiteradamente la voluntad de ejercer la competencia legislativa sobre Cooperativas, por dos motivos fundamentales: el primero de coherencia política: la necesidad de completar en esta materia el desarrollo del Estatuto de Autonomía de Aragón; el segundo, dar satisfacción a la demanda social existente canalizada, sobre todo, a través del movimiento cooperativo aragonés.

Llegados a este punto es preciso hacer una reflexión. El panorama legislativo español en esta materia resulta complejo: en estos momentos conviven una ley de ámbito estatal y siete leyes autonómicas, número que, en breve será ampliamente superado. Y todo ello, dentro del ámbito de la Unión Europea que, por su propia dinámica, camina hacia una mayor unificación de las legislaciones societarias.

Esta, al menos, aparente contradicción, sólo puede resolverse a nivel autonómico, mediante una legislación íntimamente acorde con las necesidades y aspiraciones de sus destinatarios.

El anteproyecto de la Ley ha sido elaborado por los técnicos de la Dirección General de Trabajo. Podría haberse adoptado la solución de encargar la redacción a un consulting externo, a uno o varios catedráticos expertos en la materia. Y es legítimo que alguien piense en la posibilidad –los redactores no se ofenden por ello– de que la ley hubiese ganado en técnica jurídica. La idea ni siquiera se planteó como alternativa real, por la convicción de principio de que las normas son mucho más que técnica jurídica. Las leyes, en un sistema democrático, emanan de los representantes del pueblo y se van conformando –en su aplicación– por las influencias que reciben de sus destinatarios, de los expertos, de los funcionarios y, en última instancia, de los jueces. La norma, pues, está influida por la realidad a la que se aplica. Si esto es así –y caben pocas dudas de que así sea– esta interacción entre la norma y la realidad hay que buscarla desde el principio, desde su elaboración. El contraste de intereses que toda norma supone debe ser puesto de manifiesto ya en su fase de creación. La redacción de la Ley de Cooperativas de Aragón por la Dirección General de Trabajo garantizaba –mucho más que la asepsia de un gabinete jurídico– que este contraste de intereses se produjese en el proceso de creación.

En su elaboración se estudiaron exhaustivamente las leyes de cooperativas existentes y las sugerencias ya conocidas del movimiento cooperativo. Asimismo, se efectuaron diversas reuniones y mesas redondas para conocer la opinión de Inspectores de Trabajo, de Hacienda y Registradores Mercantiles.

Este texto se sometió al dictamen del Consejo Económico y Social de Aragón que aportó diversas sugerencias, bastantes de las cuales fueron incorporadas al mismo.

Finalmente, el anteproyecto fue analizado exhaustivamente por una comisión formada por el equipo redactor y responsables de las Federaciones de Cooperativas Aragonesas más representativas. En cuanto les afectaba específicamente, se consultó a otros sectores cooperativistas como el de vivienda y el de transportes.

El trabajo fue meticuloso, artículo por artículo, con coincidencias y divergencias, llegándose finalmente a un acuerdo de texto final.

La Ley 9/1998, de 22 de diciembre de Cooperativas de Aragón es, en lo fundamental, resultado de ese trabajo consensuado. Las Cortes de Aragón han introducido algunas modificaciones sobre el proyecto de ley. Quizás las más polémicas sean la supresión del capital mínimo –el proyecto era ya modesto: 500.000 pesetas–, la excesiva libertad concedida a las cooperativas de trabajo asociado para la contratación de trabajadores por cuenta ajena –con evidente riesgo de abusos– y la supresión de la obligación, explicitada en el proyecto, de comunicar anualmente a la Administración el número de socios de la cooperativa, lo que impedirá conocer fiablemente nuestra realidad cooperativa.

Por lo demás, la nueva ley aporta aspiraciones muy sentidas por nuestra cooperativas: incrementa la autonomía de los socios, agiliza el funcionamiento de los órganos sociales, establece, en algunos supuestos, el voto ponderado, regula las cooperativas de Iniciativa Social y de Servicios Sociales... Todo ello con la finalidad última de que, manteniendo los principios cooperativos, la sociedad cooperativa se adapte cada vez más a las nuevas exigencias sociales y del mercado.

FACILITADO POR CEDERUL (Centro de Documentación de Desarrolo Rural - Zaragoza - España)