Tanto por razones políticas como económicas, ha sido
intención de los gobiernos de los países del Centro y Este de Europa (CEECs) así como
de los estados miembros de la Unión Europea que los países CEECs se conviertan en
miembros de pleno derecho de la UE. Esta voluntad fue reconocida en el Consejo Europeo de
Copenhague y manifestada en los Acuerdos de Asociación o Europeos hechos a cada uno de
los diez países CEECs. Fue evidente desde el inicio que puesto que las políticas
estructurales y agrícolas eran las políticas comunitarias más importantes (en términos
de gasto presupuestario) y debido a que los países CEECs eran considerablemente más
pobres y más ‘agrícolas’ que los 15 estados miembros de la UE, la ampliación
comunitaria hacia la Europa del Este iba a ser potencialmente bastante difícil.
En los últimos meses la ampliación comunitaria hacia países del Este ha
ganado ímpetu como resultado del reconocimiento político de la importancia de asentar la
democracia y la estabilidad en Europa. Esta visión surgió tras la crisis de los Balcanes
(Kosovo), que puso de manifiesto la fragilidad de la democracia y la paz en la región.
Romano Prodi en uno de sus últimos discursos, reiteró que el proceso de ampliación es
un proceso político y no-tecnócrata. La prioridad política de la ampliación quedó
recogida en el Composite Paper publicado por la Comisión Europea el 13 de octubre de 1999
que se basa en el Documento Regular emitido por la Comisión sobre el Progreso hacia a la
Adhesión de cada uno de los Países Candidatos. "La idea de la ampliación
comunitaria ha tomado un nuevo ímpetu durante el último año. Una de las principales
lecciones tras la crisis de Kosovo es la necesidad de conseguir paz y seguridad,
democracia y ley del orden, crecimiento y prosperidad en Europa" (EC, 1999). Por lo
tanto la dinámica actual de las preparaciones para la ampliación comunitaria es
política. La buena voluntad política es decisiva para la adhesión, pero igualmente la
necesidad de reformas tanto en los países candidatos como en la UE no debe ser
desestimada. Este artículo revisa alguna de las cuestiones políticas, que ponen de
manifiesto los diferentes cambios fundamentales todavía pendientes con objeto de preparar
ambas partes para una ampliación sin problemas. Asimismo, cubre algunos de los aspectos
‘políticos’ de la ampliación.
La estructura de este articulo es la siguiente. Primero se presenta un
breve resumen del actual proceso de ampliación. En segundo lugar, se discute la actual
propuesta de la Comisión 1999 sobre la estrategia de ampliación. La valoración de la
Comisión sobre el grado de preparación para la adhesión de los diferentes países
candidatos y el proceso de las negociaciones de adhesión se resumen brevemente en las
secciones cuatro y cinco. La sección seis intenta identificar el grado de integración y
alineación con la UE en materia de alimentación y agricultura de los países candidatos
con objeto de determinar el ‘gap’ que debe cerrarse a través de reformas
políticas en el proceso de pre-adhesión de los países CEECs.
Hay varios hitos en el proceso de ampliación comunitaria
hacia países del Este. En primer lugar está la base legal establecida por el artículo O
del Tratado de la UE que prevé que cualquier país europeo puede solicitar su ingreso. En
los Acuerdos Europeos de Asociación, que fueron firmados con los diferentes países CEECs
en la primera mitad de los años 1990, se reconocía el objetivo final de convertiste en
estados de pleno derecho. Entre 1994 y 1995 los diez países CEECs solicitaron
oficialmente su adhesión.
Dos reuniones del Consejo Europeo fueron cruciales para fijar los
criterios concretos de adhesión: el celebrado en Copenhague en 1993 y el organizado en
Madrid en 1995. Los primeros criterios que se establecieron fueron políticos, lo que pone
de manifiesto la prioridad de los asuntos políticos sobre los económicos. Los criterios
establecidos dentro de este grupo incluyen las garantías democráticas, las leyes del
orden, el respeto de los derechos humanos con un énfasis particular en las minorías. El
segundo grupo incluye los criterios económicos que incorporan la existencia de una
economía de mercado operativa, la capacidad para hacer frente a presiones competitivas y
a fuerzas de mercado dentro de la UE, y el tercer grupo recoge el resto de las
obligaciones de adhesión, incluyendo la adopción de la totalidad del acquis
comminautaire.
Este breve resumen de requerimientos pone de manifiesto que la adhesión
es un preceso muy complejo que requiere cambios substanciales en la vida política y
económica de los países candidatos.
Desde 1997 y con la introducción de la propuesta de la Agenda 2000, los
procesos de ampliación han ganado velocidad. De hecho la ampliación comunitaria no
sería posible sin la Agenda 2000. Junto con la Agenda 2000, en julio de 1997, la
Comisión publicó su primera Opinión formal sobre la solicitud de ingreso de los diez
países CEECs. La Comisión recomendó el inicio de las negociaciones con sólo cinco de
los países solicitantes: la República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, ya
que se encontraban en una situación más próxima de cumplir con los criterios de
adhesión. Este paso supuso el inicio del sistema conocido como la ampliación en dos
etapas o fases (‘two waves’) y puesto en practica hasta finales de octubre de
1999. La Comisión con su nueva visión de octubre de 1999 (Documento Regular emitido por
la Comisión sobre el Progreso hacia a la Adhesión de cada uno de los Países Candidatos)
cambió de estrategia y decidió proponer el inicio de las negociaciones con los restantes
cinco países CEECs, y por lo tanto negociar en paralelo con los diez países CEECs.
Esto supone un paso puramente político ya que la mayoría de los países
de la segunda fase (‘second five’) están lejos de cumplir los criterios
económicos. Por supuesto que lo que la Comisión emitió en octubre fue sólo una
proposición que tiene que ser aprobada en la reunión del Consejo Europeo a celebrar en
Helsinki en diciembre de 1999.
El siguiente cuadro es una interpretación de la
valoración de la Comisión sobre el cumplimiento de los criterios de adhesión por los
diferentes países. Un logro indudable es la democratización política, que ha sido
reconocida por la Comisión en todos los países CEECs. En la parte negativa, la
corrupción es un problema generalizado, que requiere esfuerzos substanciales junto con un
fortalecimiento de las instituciones. El respecto a los derechos y libertades de las
minorías han mejorado en todos los países, aunque los problemas con los gitanos
persisten en la región.
Cuadro 1: Resumen de la opinión de la Comisión sobre la
preparación para la adhesión de los CEECs-10
|
Bg |
Cz |
Est |
Hu |
Lat |
Lith |
Pl |
Rom |
Slovak |
Slovenia |
| Democratización Política |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
| Corrupción |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
P |
| Niños bajo custodia de una
institución |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
P |
Ö |
Ö |
| Derechos de las minorías |
Ö |
Ö |
P |
Ö |
P |
Ö |
Ö |
P¯ |
P¯ |
Ö |
| Economía de mercado operativa |
P¯ |
Ö |
Ö |
Ö |
Ö |
P¯ |
Ö |
P |
P¯ |
Ö |
| Capacidad para hacer frente a la
competencia |
P¯ |
Ö ? |
Ö |
Ö |
Ö |
P¯ |
Ö |
P |
P¯ |
Ö |
Bg- Bulgaria; Cz- República Checa; Est- Estonia; Hu- Hungría; Lat-
Latvia; Lith- Lituania; Pl- Polonia; Rom- Rumania;
Ö - criterio cumplido
P- todavía problemático
La situación con respecto a los criterios económicos es mas compleja. Varios países son
considerados todavía sin una economía de mercado operativa, y mientras que en Bulgaria,
Lituania y en la República Eslava hay señales positivas de desarrollo de una economía
de mercado, no existen dichas mejoras en Rumania.
El criterio económico más difícil para estos países es su capacidad
para sobrevivir la competencia del mercado único post-adhesion. Los estados miembros de
la UE no quieren tener que enfrentarse a una Unión ampliada con bastas masas de desempleo
concentrado y tensión social interna. Por esta razón la Comisión intenta evaluar la
competitividad de los diez países CEECs. Esta es una tarea difícil en sí misma. La UE
ha financiado extensiva investigación destinada a medir la competitividad de los
diferentes sectores industriales de los países CEECs en comparación con la UE.
En sentido estricto, ningún país cumple este criterio. Sin embargo,
algunos países han sido valorados positivamente respecto a su capacidad de mantener su
competencia a medio plazo. La República Checa esta todavía dentro de este grupo, pero
los desarrollos han sido desfavorables y el progreso de las reformas del mercado ha sido
mínimo hasta el punto que la capacidad de la República Checa de estar preparada para su
adhesión en el grupo de cabeza está actualmente en duda. Rumania otra vez presenta los
mayores problemas dentro de los países CEECs para cumplir con los requerimientos de
adhesión.
Esta ha sido una pincelada comparativa antes del inicio de la ‘nueva
estrategia’ de la Comisión para la ampliación, es decir de establecer negociaciones
con los 10 países CEECs. Con objeto de evitar la contradicción obvia de, por una parte,
reconocer que algunos países están lejos de cumplir con los criterios básicos de
adhesión, en particular los criterios económicos, y, por otra parte, de proponer la
apertura de las negociaciones con todos ellos, la Comisión promueve la idea de que
"la apertura de las negociaciones debe fundamentarse en el principio de
diferenciación, particularmente para tener en consideración el hecho de que algunos
candidatos no están en una posición inmediata de cumplir con los criterios de Copenhague
a medio plazo….." (EC, 1999). Parece ser que para algunos países (ej. Rumania y
Bulgaria) la nueva estrategia sólo supondrá un empuje político con objeto de mantener
una moral alta, ya que las posibilidades prácticas de avanzar a la misma velocidad que el
resto de los países CEECs son pequeñas.
- Que se ha conseguido en el Proceso de Negociaciones hasta ahora?
Antes de entrar en los puntos de mayor controversia
relativos a las negociaciones en materia agrícola, es necesario revisar cual ha sido el
desarrollo general hasta ahora. Hasta los últimos dos años la estrategia era la
adhesión en dos fases o etapas (‘two waves’). Existen diferencias en la fase en
la que se encuentran los países de la primera y segunda fase.
Las negociaciones de adhesión incorporan una fase que puede ser llamada
de ‘pre negociación’, es decir la llamada examinacion analítica del Acquis, o
como es ampliamente conocida ‘screening’ (exploración). Fue introducida por la
Comisión en abril de 1998. El objetivo del ‘screening’ es doble. Durante la
primera fase de multilateral screening para dar indicaciones a los países solicitantes
acerca de los detalles del Acquis, y después durante el bilateral screening con cada uno
de los países solicitantes para identificar los asuntos contenciosos de las
negociaciones. Estos incluyen posible solicitudes de ‘periodos transitorios’
durante los cuales a los nuevos miembros se les será permitido tener sus políticas y
legislación no totalmente armonizadas con las de la UE. La segunda ‘wave’ de
países CEECs están terminando el bilateral screening en agricultura.
Los primeros cinco países CEECs terminaron la fase de screening y
comenzaron las negociaciones reales en noviembre de 1998. La base de las negociaciones es
el acuerdo en los 31 capítulos que forman el cuerpo del Acquis Communautaire. Hasta ahora
las negociaciones se han abierto en 15 capítulos. La regla al inicio de las negociaciones
fue abrir aquellos capítulos considerados como más ‘fáciles’ (ej. ciencia e
investigación, educación y formación, pequeñas y medianas empresas, …). Esta
táctica dio resultado y se consiguieron acuerdos en 7 de los 15 capítulos en los cinco
países y los capítulos han sido cerrados provisionalmente.
Las negociaciones en materia de agricultura no se han iniciado todavía.
Agricultura y desarrollo regional se han apartado con el último grupo de los siete
capítulos más difíciles cuya negociación se iniciará a finales de junio del año
2000. Otro capítulo dentro de este grupo es el libre movimiento de personas donde se
supone que la UE solicitará un periodo transitorio.
Con respecto a la agricultura y la política agrícola se han identificado
cuatro áreas contenciosas entre la UE y los países solicitantes (AgraFood Eastern
Europe, August 1999).
En parte para minimizar los problemas potenciales de la adhesión, pero
principalmente por razones políticas domésticas, los países CEECs han armonizado
progresivamente sus políticas agrícolas con la PAC. En esta sección, se revisa hasta
que punto esto se ha conseguido evaluando el nivel de ayudas y la elección de los
instrumentos políticos.
El gráfico 1 muestra el porcentaje agregado de los Equivalente de
Subsidios a la Producción (Producer Subsidy Equivalents- PSEs) para los países CEECs y
la UE como media de tres años: de 1995 a 1997.
Gráfico 1: Porcentaje PSE en la UE y en los países CEECs, media de tres año *
* Bulgaria, Rumania, y Eslovenia, 1994-1996; resto países, 1995-1997.
Fuente: OECD (1999); para Bulgaria, Rumania y Eslovenia de Gorton, M., Buckwell, A. y
Davidova, S. (1999).
Solamente Eslovenia presenta una mayor protección que la UE (49%
comparado con 43%). El resto de los países tienen menos de la mitad de la tasa de ayudas
que en la UE, y los países bálticos menos de una cuarta parte. Solamente en Bulgaria
parece ser que los agricultores pagan impuesto en vez de recibir ayudas.
El gráfico 2 muestra el desarrollo del nivel general de ayudas dado a los
agricultores desde mediados de los años 1980. El nivel de ayudas en los países CEECs
tiende claramente a converger. Los niveles de ayudas a los agricultores antes de la
reforma en la mayoría de los países CEECs eran superiores a los de la UE (Polonia y
Hungría fueron las excepciones con niveles de ayudas cercanos a la media comunitaria).
Sin embargo, los instrumentos para lograr estas ayudas fueron muy diferentes. Precios,
producción y comercio estaban fijados a través de un control estatal directo. En todos
los países CEECs, el desmantelamiento de estos instrumentos de control estatal y su
substitución por instrumentos de protección y ayuda más convencionales y similares a
los utilizados en Europa Occidental, dio lugar a dos o tres años de niveles de ayudas
extremadamente erráticos. Este fue especialmente el caso en los países balcánicos y
Polonia que experimentaron PSE largamente negativos en ciertos momentos entre 1990 y 1993.
Gráfico 2: Porcentaje PSE en la EU y en los países CEECs, 1986-1997
Fuente: OECD (1998a).
Desde entonces, el nivel general de protección agrícola
ha convergido en el intervalo de diez a veinte por ciento (con la República Eslovaca
marginalmente mayor y Estonia y Latvia marginalmente menor).
En términos generales, también ha habido una convergencia de los
instrumentos de ayuda a los agricultores en los países CEECs, y entre ellos y la UE como
se muestra en el gráfico 3. En el gráfico, el PSE total se ha descompuesto en tres
elementos: ayuda a los precios de mercado, pagos directos, y otras medidas. La importancia
de estos tres elementos se muestra para la media entre 1986-1988 y 1995-1997. Los
cálculos se han realizado para la UE y siete países CEECs para los que se dispone de
cómputos de la OECD para su comparación. La UE ha modificado significativamente la
estructura de sus ayudas con un gran incremento de los pagos directos desde las reformas
de 1992 y la correspondiente caída del porcentaje de ayudas basada en los precios del
mercado. Curiosamente, seis de los siete países CEECs que se muestran en el gráfico 3,
también han reducido su dependencia en el apoyo a los precios de mercado (con la
excepción de Polonia que incrementó el apoyo a los precios de mercado). Cuatro de los
países aumentaron el use de pagos directos, especialmente Lituania y Latvia. Mas allá de
estos elementos de convergencia con la UE, hay un mayor uso de ‘otras’ medidas
de apoyo en los países CEECs. Hay un amplio abanico de tales ‘otros’
instrumentos; una categoría importante a menudo usada por los países CEECs son los
subsidios a los insumos, especialmente crédito subsidiarizado. Estos no son parte de la
PAC. Algunos miembros de la UE han usado algunas veces dichas medidas, como por ejemplo un
tratamiento fiscal favorable para los agricultores. En contraste, en algunos de los
países CEECs estos ‘otros’ instrumentos han supuesto la principal ayuda, como
en el caso de Bulgaria. Para cumplir con el Mercado Europeo Unico algunos de estos
instrumentos tendrán que desaparecer a la hora de la plena integración en la UE. El
resto de los instrumentos tendrán que ser adaptados substancialmente para encajar con los
programas nacionales permitidos en la UE.
Figura 3: Contribución de los diferentes tipos de ayuda al PSE bruto total, UE
y países CEECs, 1986-1988 y 1995-1997 (%)
Figura 3: continuación
Fuente: OECD (1998a); OECD (1998b).
Dentro de los elementos de apoyo a los precios del mercado y
pagos directos hay importantes diferencias en la naturaleza de los instrumentos de apoyo a
los precios (sistemas domésticos de intervención, medidas fronterizas, sistemas de
gestión de la oferta); y el nivel al cual son aplicados dentro de los países CEECs, y
entre los países CEECs y la PAC de la UE. La armonización de estos instrumentos de
ayudas y la consistencia de dicha armonización con los compromisos adquiridos por los
países CEECs y la UE en los Acuerdos Agrícolas de la Ronda de Uruguay (URAA) serán los
aspectos más importantes de las negociaciones de adhesión.
Existen también importantes divergencias entre los niveles de
ayudas dadas a productos determinados entre los países CEECs. Estos quedan indicados en
el cuadro 2 donde se muestra el porcentaje de PSE por producto para la media de los años
1995-1997 para la UE y los diez países CEECs. Para la UE, los productos de ganadería
(vacuno, ternera y leche) son considerablemente más ayudados que los cereales (trigo y
maíz) y los productos de ganadería intensificada son los menos apoyados. En ninguno de
los países CEECs se sigue este sistema de ayudas a los productos. El único producto
donde el nivel de ayudas y prioridad son similares a los de la UE es la leche, la que es
altamente ayudada en seis de los países CEECs. En la mayoría de los países CEECs, la
avicultura y el porcino están más ayudados que en la UE (con la excepción de Bulgaria y
Estonia para porcino, y Bulgaria, la República Checa, Rumania y Eslovenia para la
avicultura). Los cereales son invariablemente menos apoyados que en la UE, excepto en
Eslovenia. Estos datos ponen de manifiesto que una mayor armonización de la política
agrícola de los países CEECs con la de la UE dará lugar a importantes ajustes de los
recursos en los países solicitantes y tendrá potencialmente importantes consecuencias
para la gestión del mercado de la UE.
Cuadro 2: PSE por producto 1995-1997, EU y CEECs (%)
Fuente: OECD (1999).
- Conclusiones
EC (1999). Composite Paper. Regular Report from the
Commission on Progress Towards Accession by each of the Candidate Countries (13th
October, 1999) //europa.eu.int/comm/enlargement/report_10_99/composite/10.htm
Agra Food East Europe, No 203, August 1999.
OECD (1998a). Agricultural Policies in Emerging and Transition
Economies: Monitoring and Evaluation. Paris: OECD Centre for Co-operation with Non-Members.
OECD (1998b). Producer and Consumer Subsidy Equivalents
Database, 1998. Directorate For Food, Agriculture and Fisheries, Agricultural Electronic
Data Products, OECD, Paris.
OECD (1999). Producer and Consumer Subsidy Equivalents Database,
1999. Directorate For Food, Agriculture and Fisheries, OECD, Paris.
Gorton, M., Buckwell, A. and Davidova S. (1999). Transfers and
Distortions Along CEEC Food Supply Chains chapter 4 in Tangermann, S. and Banse, M (eds)
Central and Eastern European Agriculture and Expanding European Union, CABI (forthcoming).