Andrés
Thompson
con
la colaboración de María Andrea Campetella
El tercer sector en la
historia argentina
CONTENIDO
I. Introducción
II. Caridad y beneficencia en la
época colonial
III. Secularización y
patriciado: la emergencia de la filantropía
1.
Independencia y reformas
2.
La Sociedad de Beneficencia
2.1.
La feminización de la filantropía
2.2.
Relaciones ambiguas con el Estado
2.3.
El financiamiento
2.4.
La acción cultural y educativa
IV. Catolicismo social y
filantropía iluminista
1.
La caridad religiosa de fin de siglo
2.
Subsidios y (des)control estatal
3.
La modernización de la filantropía y la asistencia social
V. El asociacionismo solidario y
autogestivo
1.
Las sociedades de socorros mutuos
2.
Las sociedades barriales
VI. Rupturas y continuidades: el
populismo y la Fundación Eva Perón
1.
El modelo fundacional: Recuerdos del pasado?
2.
El discurso de la ayuda social: de la beneficencia a la justicia
VII. Conclusiones
Bibliografía
I.
Introducción1
El despliegue de
actividades en el campo social, cultural y político de organizaciones privadas
sin fines de lucro -lo que hoy suele llamarse el "tercer sector"-,
es un fenómeno de larga data en la historia
argentina. Aún desde antes
de la formación del Estado nacional, pero con mucho mayor importancia a partir
de la primer mitad del siglo XIX, existieron entidades privadas de
diferentes tipos que compartían el no poseer ánimos de lucro y el
perseguir propósitos de bien público. Ellas que intervinieron
decididamente en la estructuración de las políticas culturales, asistenciales y
sociales. Y, aunque con menor notoriedad -pero con similar eficacia-, actuaron
también como "lobbistas" de intereses políticos frente a los poderes
públicos.
Distintos y
hasta antagónicos impulsos ideológicos, fuertes cambios demográficos producto
de la inmigración, influencias religiosas externas e internas, un decisivo y decidido
papel de la mujer y problemas sociales de variado tipo fueron confluyendo e
imbricándose de tal manera que delinearon distintas matrices en las que se
encuadró el accionar de estas organizaciones. Ellas fueron un fiel reflejo,
generalmente relegado a un nivel secundario en los análisis históricos, de cómo
se fueron conformando las relaciones entre el Estado y la sociedad en la Argentina.
En torno de las
organizaciones voluntarias se fueron nucleando diferentes sectores de la
sociedad argentina que
respondían a variados intereses, y se configuraron ideologías de la acción
social que se superpusieron, mezclaron y hasta modelaron la intervención social
del Estado. Así, se configuró un rico tejido institucional de la sociedad civil
marcado por la heterogeneidad y la diversidad y, por lo tanto, también por
contradicciones y ambivalencias.
La idea de mirar
a este conjunto diverso de instituciones en cuanto un "tercer sector"
-con características diferentes del sector
público y del sector empresario-
es, hoy por hoy, una creación intelectual. Nada hay, todavía, que indique una
consistencia institucional con límites diferenciados, como tampoco existe en la
teoría y la práctica de la acción social una visión que trate a estas
instituciones como un sector
definido en la sociedad argentina.
Sin embargo,
esto no debe hacer perder de vista la posibilidad de construir al "tercer sector"
como objeto. Como señalan Anheier y Salamon (1992) las profundas diferencias
son también una característica de la manera en que las sociedades están
organizadas, y aún así se acepta convencionalmente, para abordarlas, la
existencia de dos grandes complejos de organizaciones: el Estado y el mercado.
La introducción de la sociedad civil como un tercer
complejo a considerar no resulta entonces tan extraño, sobre todo teniendo en
cuenta el hecho real del extraordinario crecimiento de sus instituciones en las
últimas dos décadas (Salamon, 1993), y de su creciente papel en las discusiones
en torno al desarrollo político y económico (Wolfe, 1991).
Ahora
bien, la construcción de un "tercer sector", a partir de mirar al
conjunto de las instituciones voluntarias sin fines de lucro, y la intención
de reconstruir su historia,
suponen varios problemas.
Uno
de ellos deviene de la propia forma en que se plantea la problemática del
"tercer sector". Como señala Landim (1993), ésta se
presenta estrechamente asociada al ideario liberal y a las distintas formas de
institucionalización que éste implica -el "asociacionismo" de la
sociedad norteamericana descripto por Alexis de Tocqueville.
En
las sociedades latinoamericanas -o al menos en los casos concretos de Argentina y Brasil- la tradición política
liberal y las relaciones de horizontalidad que ésta supone debieron luchar con
una historia signada por
sistemas clientelares, lealtades verticalizadas, padrinazgos y caudillismos.
Además, tampoco es posible dejar de lado el fuerte peso de la Iglesia Católica,
nunca del todo divorciada del Estado.
Esta
particularidades no deben considerarse sólo como obstáculos que de una u otra
manera dificultarían la visualización del "tercer sector"
-tal como éste es construido a partir de literatura producida en las
sociedades norteamericanas y europeas-. Son rasgos propios de nuestras
sociedades, que no pueden ser pasados por alto, y que deben ser tenidos en
cuenta a la hora de "traducir" los debates internacionales.
El
intento de realizar una historia
de las organizaciones sin fines de lucro es un modo de no perder de vista estas
características particulares, procurando vislumbrar sus consecuencias y
delinear los diferentes modelos de acciones y relaciones que fueron surgiendo.
Así,
la posibilidad de mirar históricamente al conjunto de las instituciones sin
fines de lucro como "sector"
supone la construcción de una totalidad dinámica y compleja, a partir de un
panorama que se revela fragmentario y discontinuo, ensombrecido por otras
problemáticas donde el Estado y la difusas fronteras entre lo público y lo
privado figuran en un lugar central. La tarea se presenta como una relectura de
ese panorama, a partir de una invención actual: la que supone el "modelo
de desarrollo social" (Thompson y Viladrich, 1994), en el cual parece
delinearse un resurgimiento de la sociedad civil ahora sí de acuerdo a los
cánones del modelo liberal, estableciendo nuevas relaciones con las
instituciones públicas y marcando nuevas fronteras en la división
público-privado.
Rescatar
la trayectoria de las asociaciones sin fines de lucro, tratando de identificar
las diversas ondas e impulsos generadores de instituciones a lo largo de la historia argentina
es un punto de partida imprescindible. No se trata de una reseña
histórica minuciosa -tarea por hacer- ni de un relato diacrónico y continuo.
Preferimos señalar aquí ciertas tendencias que permitan abrir pistas para
estudios de mayor profundidad. No obstante, nos guía la convicción de que, a
esta altura, no es posible comprender la tarea de las organizaciones de la
sociedad civil sin remitirnos a su génesis. Ello nos permitirá entender porqué
en la Argentina las
organizaciones no lucrativas adoptan las formas y estilos que las caracterizan
y cómo éstas se ubican en la dinámica del desarrollo político y social.
Evidentemente,
este estudio no hace justicia con toda la complejidad del tema. Quedan
excluidas, por ejemplo, las cooperativas y otras iniciativas filantrópicas de
gran arraigo en la Argentina,
como las que nuclean a las colectividades extranjeras. Estas (y otras) deberán
ser objeto de investigaciones posteriores.
Dadas
las limitaciones de espacio de este trabajo, el análisis se detiene a mediados
de este siglo con el tratamiento de algunos aspectos de la Fundación Eva Perón.
Lo que sucedió de allí en adelante, además de haber sido objeto de otros
estudios, merece una mirada más detenida por sus implicancias directas en el
presente.
II.
Caridad y beneficencia en la época colonial
"Toda la
obra educativa y cultural en lo que es hoy la República Argentina, tanto en el período hispánico
como en los albores de la nacionalidad,
es debida a las fundaciones"
Aldo Armando
Cocca, 1981
La
conquista y colonización de América fue una empresa llevada a cabo conjuntamente
por la Iglesia y el Estado españoles. Como todo proceso
"civilizatorio", trajo consigo ideologías y modelos institucionales
que fueron ocupándose paulatinamente de las cuestiones educacionales, sociales
y sanitarias que demandaba el desarrollo político y económico.
La
experiencia europea de la Iglesia Católica pautaría profundamente la
institucionalidad que iría a construirse en la Argentina.
Al igual que en Brasil y Uruguay, la Iglesia y sus instituciones fueron los
espacios por donde la vida social se desarrolló. Como señala Oliveira, las
instituciones religiosas "funcionaban como registro civil, como escuelas,
como instancias de resolución de conflictos entre individuos y entre familias,
como centros de fiesta, y también como organizaciones de ayuda mutua, de
asistencia médica y social".2
En
este contexto, toda acción dirigida hacia los otros se enmarcaba dentro
de los preceptos de la evangelización y de la caridad. Así, durante todo el
período pre-independentista, las primeras actividades que denominaríamos de
carácter filantrópico estuvieron profundamente marcadas por las actividades
religiosas y se organizaron en torno a su éjida3.
Se estructuraron, además, fundamentalmente en torno a la asistencia y a la
educación. Dentro de estos lineamientos generales, la evangelización de los
indígenas tuvo un capítulo aparte, con características particulares.
Durante
casi tres siglos, la colonización española conformaría un modelo de asistencia
asentado en tres pilares fundamentales: 1) el Estado colonial, quien
supervisaba las cuestiones sanitarias; 2) la Orden de los Bethlemitas (clero
regular) y, 3) la Hermandad de la Santa Caridad4.
Desde
una historia del tercer sector,
puede verse que en este modelo convivían diferentes iniciativas,
superponiéndose y sin diferenciarse todavía. La disputa entre el Estado y la
Iglesia, resultado de lo que ocurría con las relaciones entre Estado e Iglesia
en España posteriormente a la Reforma, y el creciente regalismo5 a partir del siglo XVIII, marcarían en
gran parte la evolución y las transformaciones que esas iniciativas sufrirían.
Pero
en tanto, fueron particularmente las órdenes religiosas, apoyadas por los
monarcas españoles, quienes levantaron conventos, parroquias, asilos, colegios
y universidades. Los jesuitas, a través de la Compañía de Jesús, estuvieron
hasta su expulsión a la vanguardia de las iniciativas fundacionales. Sus afanes
civilizatorios y el espíritu particularmente emprendedor de algunos de sus
miembros, marcaron también el origen histórico de las organizaciones
voluntarias en Argentina. Aunque
décadas más tarde el Estado "expropiaría" muchas de esas obras de
beneficencia, la impronta religiosa dejaría su fuerte signo en el "sector". Algunos autores (Cocca,
1981) identifican como la primera fundación creada en la Argentina a la Universidad Real y
Pontificia de Córdoba del Tucumán6.
Tal
capacidad de fundar obras no es sorprendente si se tiene en cuenta el poder de
la Iglesia en aquel momento. No podía esperarse menos de una institución que,
según algunos autores, era propietaria de "las más céntricas manzanas de
Buenos Aires y de los mejores terrenos de las adyacencias así como de los
campos de la provincia de Buenos Aires" (Gandolfo, 1969, p. 79). Latini (s/f)
calcula incluso que la Iglesia poseía un tercio de la provincia de Buenos Aires7.
Pero
además de los fondos provenientes de la Iglesia directamente o a través del
Cabildo, las distintas órdenes procuraban recaudar fondos de la propia sociedad
local a través de distintos procedimientos. En relación a los padres
Bethlemitas, por ejemplo, señala Coll (1911) que "los religiosos de esta
orden fundaron otros hospitales merced a la caridad privada, con dineros que
recogían frailes limosneros y gracias a dos legados importantes".
Este modelo
fundacional se fue extendiendo progresivamente. Las distintas congregaciones
recibían los impulsos caritativos de laicos o religiosos, quienes donaban sus
pertenencias en vida o bien dejaban sus legados para la creación de alguna
entidad civil, la que se establecía bajo el patronato de la congregación
receptora. Las donaciones y legados, los mayorazgos, los patronatos, las
cofradías y las capellanías8
fueron los instrumentos de circulación y transmisión de la riqueza, parte de la
cual se destinaba a la creación y desarrollo de obras educativas y sanitarias.
Es decir que, si bien tanto la invocación religiosa, como su propia
institucionalidad, servía de mediación para iniciativas de carácter caritativo,
no siempre fue la jerarquía eclesiástica la que ejerció directamente dichas
funciones. Por su lado, el clero, tanto regular como secular, se constituía en
intermediario de las acciones filantrópicas de los vecinos.
Esas
primeras asociaciones y acciones voluntarias, por lo tanto, mezclaron lo
público con lo privado, lo confesional con lo civil, la provisión de servicios
con la explotación y el control social. Fueron el instrumento primordial de la
intervención social bajo el Estado colonial, aunque frecuentemente escaparon a
su control, entablándose disputas por competencias, territorios y sujetos de la
ayuda9.
La
situación de los indígenas y su evangelización fue una de las problemáticas
donde se expresaron las tensiones entre Estado e Iglesia, y donde las iniciativas
asistenciales adquirieron otros matices.
Al entenderse la colonización como cristianización, se planteó inmediatamente
el problema de las medidas necesarias para evangelizar a los
"naturales". Siendo el primer requisito el de asentarlos en lugares
fijos, se delinearon frente a esto dos posibilidades: las reducciones y la
encomienda.
Las reducciones eran la
alternativa elegida por órdenes como los dominicos, los franciscanos y los
jesuitas. Las de éstos últimos especialmente, consistían en pueblos apartados
de las ciudades españolas, con iglesias y cabildos propios, que se
autoabastecían económicamente y llegaban a tener excedentes que les permitían
comerciar. La encomienda, en cambio, era preferida por el Estado colonial y por
los pobladores, necesitados de mano de obra. En ella participaba el clero
secular, pues cada encomendero debía disponer de un cura que evangelizara a sus
indios.
La
encomienda despertó vivas discusiones, enfrentamientos y rebeliones, tanto
entre Estado e Iglesia, como dentro de la Iglesia misma. En esto influía la
superposición de autoridades, pues las órdenes no dependían del Obispo como el
clero secular, sino de una autoridad propia -el provincial de la orden
respectiva. Los jesuitas del Tucumán llegaron a liberar a los indios a su
servicio, provocando un gran escándalo. Hacia 1611 lograron, a partir de las
Ordenanzas de Alfaro, que se liberara a los indios bautizados y reducidos. Las
reducciones eran presentadas así como la alternativa evangelizadora, el camino
"de la cruz" separado del camino "de la espada" del Estado
español.
El
creciente regalismo en España, expresado en 1760 con la expulsión de los
jesuitas, selló esta discusión a favor de la encomienda. Dice Halperín Donghi:
"Expulsados
los jesuitas, es el clero secular el que domina el panorama eclesiástico de las
Indias, y la corona juzga bueno que así sea. Sin duda el clero secular no
alcanza en ningún aspecto el nivel de los expulsos; en cambio es más dócil y,
en la medida en que se renueva en sus jerarquías por impulso directo de la
Corona, podrá ser remodelado conforme a los deseos de ésta."10
En
relación a las reducciones como alternativa evangelizadora, Rodríguez Doldán
(1994) considera, para el caso específico de Uruguay, que en ellas puede
encontrarse la primera expresión de "actividad filantrópica",
consistente en la ayuda organizada que existía para los más necesitados. Como
este autor señala, en las reducciones, además de la propiedad privada, existía
propiedad pública para la que todos trabajaban, con el producto de la cual se
ayudaba a las viudas, huérfanos, enfermos y pobres.
Sin
embargo, teniendo en cuenta la independencia de que gozaban las reducciones -y
por la que serán cuestionadas y finalmente eliminadas por el Estado colonial-
puede pensarse este tipo de asistencia también como un tipo de ayuda pública,
donde lo público no estaría constituido por el Estado colonial sino por la
reducción misma. En este caso, la asistencia dentro de las reducciones no sería
entonces el resultado de iniciativas privadas, sino de un tipo de organización
social diferente que se desarrollaba paralelamente al del Estado colonial.
Además
de las acciones e instituciones ligadas a la Iglesia, el Estado colonial
también se constituyó en un espacio a través del cual los laicos intervinieron
en los problemas sociales. Esto se daba principalmente en forma de donaciones
que algunos vecinos hacían directamente al Estado, con el objeto de contribuir
a sus iniciativas asistenciales. Aunque la receptora no era la Iglesia, estas
donaciones se concebían también dentro de los preceptos de la caridad
cristiana. Así, en 1611 se llevó a cabo la primera donación de un bien raíz con
fines caritativos en Buenos Aires: estando en proyecto la construcción de un
Hospital -Hospital de San Martín- por el Ayuntamiento y el Cabildo, y
necesitándose para ello cuatro solares pertenecientes a diferentes personas, se
les ofreció permutarlos por otros o venderlos. Uno de ellos, don Antonio
Fernández Barrios, enterado del destino del solar, lo entregó "por su
libre voluntad como limosna y obra pía, y gracias presentes, en donación
perfecta, irrecusable, entre vivos".11
Lo
característico de este momento era la superposición de esfuerzos e iniciativas,
y el relevamiento de responsabilidades, sin que existiera un referente claro -¿el
Estado? ¿la Iglesia? ¿los
vecinos?- frente a los problemas sociales que el desarrollo político y
económico generaba.
En esta superposición de
esfuerzos no jugaba un papel menor lo que hoy denominaríamos iniciativas
filantrópicas
Esto
queda claro en el origen y desarrollo de la primera casa de Niños Expósitos de
Buenos Aires. Esta fue creada en 1779, por iniciativa de Marcos José de Riglos,
que, siendo Síndico Procurador General, pidió su fundación al Virrey. Para
ello, realizó una declaración en la que detallaba el estado de la niñez
abandonada, a la que acompañó de una lista de testigos a los que interrogar en
caso de necesitar verificar sus observaciones: ante la existencia de "muchos
niños arrojados a las puertas y ventanas de los vecinos, pereciendo por la
intemperie de la noche, y otros expuestos en las veredas y luego pisados,
cuando no comidos por perros y por cerdos"12,
el Gobierno no sólo aprobó la petición de Riglos, sino que mandó matar los
perros y los cerdos encontrados en las calles.
Ahora
bien, luego de esta iniciativa, la Casa de Niños Expósitos quedó en manos del
Estado quien le asignó, por disposición del Virrey, las rentas de nueve
viviendas y lo producido por la primera imprenta establecida en Buenos Aires.
Al ser esto escaso, se propuso el monopolio de la venta de cartillas y la
esclavitud de los expósitos, cuyo comercio se haría en favor del
establecimiento (sic!), medios estos que fueron rechazados por la Corona.
Frente
al estado de necesidad de la Casa, don Martín de Sarratea concurrió con sus
bienes personales durante 4 años, hasta que, por decisión de Vértiz -previo
consejo de tres vecinos "probados por su beneficencia personal",
entre los que se encontraba el mismo Sarratea- fue finalmente entregado al
cuidado y administración de la Hermandad de la Santa Caridad.
De
allí en adelante, los fondos fueron en su mayoría provistos por el Estado
-derivados de rentas, multas e impuestos-, aunque también existieron aportes
privados. Este es el caso de Francisco Velarde, quien ofreció "dos mil
pesos anuales por tres años y el líquido de una comedia a darse los días de los
Santos Inocentes, si se le permitía abrir un corral de comedias".13
Poco
tiempo después, al cambiarse las autoridades, le son retiradas sus cuotas a la
Casa de Expósitos. Dos vecinos entonces, se dedican a solicitar recursos de
puerta en puerta para sostenerla, con magros resultados. Posteriormente, en el
Carnaval de 1789, se estrena una obra de teatro en su beneficio. Pero el sostén
principal de la Casa fue don Manuel Rodríguez de la Vega, tesorero de la
Hermandad de la Santa Caridad, quien se hizo su protector material y moral,
legándole incluso una propiedad al morir.
En
1796 el Marqués de Melo y Portugal le adjudicó parte de las bulas de indulto y
de guerra, y la sexta de los decomisos que le correspondiera, e intentó un
impuesto al alcohol que el Rey no le permitió por considerarlo ruinoso para el
comercio nacional. Finalmente, en 1822, es entregado a la Sociedad de
Beneficencia con el resto de las instituciones a cargo de la Hermandad de la
Santa Caridad.
La
caridad cristiana abrió entonces el sendero de una "filantropía
señorial", constituida por ciudadanos ilustres que contribuían con
donativos y herencias, ya sea directamente al Estado colonial o a través de
fundaciones o capellanías que se colocaban bajo el patronato de alguna
congregación religiosa. Esta "caridad señorial" de la época colonial,
basada en la superioridad religiosa de los "notables" sobre los
"pobres" marcaría la historia
de lo que pueden llamarse los "servicios sociales privados" en la Argentina, aún después del proceso de
secularización.
Por
otro lado, las acciones que hoy se conocen como de voluntariado, pasaban por
instituciones como las cofradías y hermandades. En estos espacios
participaban agentes laicos, con una relativa autonomía, en su funcionamiento,
de los especialistas eclesiásticos.
En
todas estas iniciativas, la acción del clero regular (órdenes como los
dominicos, franciscanos, benedictinos y jesuitas) marcó fuertemente las obras
de asistencia social, salud y educación, tanto en Argentina, como en Brasil y Uruguay.
Paralelamente a este
modelo más ligado al precepto de la caridad cristiana, comienza a
despuntar un movimiento que podríamos llamar fundacional por parte de lo que
Aldo Cocca denomina los "creadores de la nacionalidad". En efecto,
tanto Manuel Belgrano como José de San Martín toman, cada uno de ellos,
iniciativas privadas para intervenir en cuestiones educativas
independientemente de las autoridades del Virreinato.
Belgrano,
habiendo sido educado en Europa, toma conciencia que en estas tierras, y
particularmente en la capital, la educación era sumamente deficitaria. Frente a
ello, da el paso inicial para la creación de algunas instituciones -unas
exitosas y otras no tanto- de educación especial, tales como dibujo,
matemáticas (luego escuela superior de guerra), además de donar todos sus libros
e impulsar la fundación de la Biblioteca Pública de Buenos Aires y cuatro
escuelas primarias en Tarija, Jujuy, Tucumán y Santiago del Estero.
José
de San Martín, por su parte, fue directamente un fundador, más que un promotor
como Belgrano. Si alguna característica tuvo San Martín, en cuanto a sus
impulsos filantrópicos, fue la de dedicar varios de los obsequios monetarios
que recibió como reconocimiento a sus emprendimientos libertadores a la
fundación de bibliotecas. Entre sus creaciones figuran la Biblioteca Nacional
de Chile, la fundación del Hospital de Mujeres de Mendoza, la Biblioteca
Nacional del Perú (a la cual además donó gran parte de su propia biblioteca) y
la Biblioteca Pública de Mendoza, con el remanente de lo que no donó a Lima.
Obra similar, aunque concentrada en Córdoba, desarrolló el Deán Funes, a quien
Cocca se refiere como "un gran filántropo".
III.
Secularización y patriciado: la emergencia de la filantropía
"...con
exigua ayuda real o comunal, la beneficencia debe considerarse religiosa y la
revolución la convirtió de pronto y autoritariamente en laica,
más aún, obligando al Estado a su mantenimiento
y control"
Jorge Coll,
1911
1. Independencia y reformas
Si
hasta los albores de la Independencia las actividades educativas y sanitarias,
y particularmente aquellas destinadas a paliar los sufrimientos de pobres y
menesterosos, habían estado a cargo de distintas órdenes religiosas y de los
"notables" de la sociedad colonial, la Revolución de Mayo de 1810 iba
a iniciar un proceso, con altibajos pero firme, de transferencia de las obras
caritativas a organizaciones laicas pero con mayor control estatal.
La
construcción de un orden político luego de la independencia debió luchar con una
realidad signada por la anarquía, el caudillismo y el centralismo
autoritario. Como señala Portantiero (1992) el liberalismo, como tradición
política presente desde el inicio en la voluntad independentista, chocaba con
la imposibilidad de construir desde allí un cierto orden estable y con formas
patrimonialistas de ejercer la autoridad, que dieron lugar al fenómeno de
centralización y concentración del poder, a la creación de un funcionariado
burocrático (...) [y] a formas de organización estamentales y corporativas de
la sociedad.
En
este sentido, Rodríguez Doldán (1984) señala el contraste con Uruguay, en
cuanto un país en el que el liberalismo influyó realmente, a partir de mediados
del siglo XIX, en la construcción del orden social. Esto le permite encontrar
una clara distinción entre dos concepciones de la acción social, que hasta se
consideraban enemigas mutuas: la caridad, como virtud cristiana, y como
expresión propia de los que actuaban dentro del catolicismo; y la filantropía,
como virtud humanista, y como expresión usada por todos aquellos identificados
como anticlericales -entre los que se incluyen racionalistas, liberales y
masones. Por otro lado, señala la beneficencia como la expresión utilizada por
el gobierno, sin comprometerse con ninguna de las dos anteriores.
En
Argentina, por el contrario,
filantropía, caridad y beneficencia son expresiones utilizadas indistintamente,
y en estrecha relación al significado religioso:
"La
caridad es una de las tres virtudes teologales (...) Aquella virtud, hija de la
caridad, que al hombre impulsa a emplear sus bienes en favor de los necesitados
es la beneficencia (...) Los fundadores de escuelas, de hospicios, de
hospitales o de asilos son seres filantrópicos y caritativos (...) e igualmente
lo son los que en proporción menor o con arreglo a sus facultades, contribuyen
al sostenimiento de esas instituciones" (López Narvaja, 1917).
"Si
los desprendimientos monetarios no siempre alcanzan a sellar una caridad
evangélica, invariablemente constituyen una beneficencia: realizan un bien
(...) Se incurre en un error al considerar la caridad patrimonio exclusivo de
la fortuna (...) la religiosa que nada tiene y el monje mendicante
pidiendo para los pobres son manifestaciones de caridad. La beneficencia
completa su ronda con la filantropía, conciliando la materialidad con el
sentimiento y el corazón." (Meyer Arana, 1911)
Como
durante la colonia, en el período de la independencia, y a pesar del avance del
Estado por sobre las atribuciones de la Iglesia -expresado tanto en la Ley de
Reforma del Clero de 1822, como en la creación de la Sociedad de Beneficencia-
las acciones dirigidas a los demás siguieron siendo concebidas dentro del
ideario de la caridad cristiana.
El
caso de Brasil es comparable al de Argentina,
aunque hay que tener en cuenta también, además de la importancia de la Iglesia
católica, el fuerte peso de las iglesias protestantes y otros grupos
religiosos, como los afrobrasileros. Ellos también establecen lazos
significativos con las clases populares urbanas, a través de una variedad de
obras sociales.
Por
otro lado, en el caso de Brasil, conjuntamente con estas instituciones propias
de una sociedad más tradicional, se da el desarrollo de una gran cantidad de
asociaciones civiles ligadas al movimiento abolicionista, que pueden
considerarse de corte más liberal. Este es el caso de las Caixas
Emancipacionistas, destinadas a financiar campañas, formadas por "personas
de bien", como estudiantes de derecho, comerciantes, empresarios; los
clubes y asociaciones abolicionistas; y los grupos
clandestinos.
El
período que va desde la Independencia hasta fines del siglo XIX es quizás el
más rico en la historia argentina de generación y desarrollo de
entidades no lucrativas. Aunque la preocupación central de las elites de la
época fue la de cómo estructurar una intervención estatal de asistencia social
(junto a la cuestión mayor de cómo estructurar un Estado y un mercado
nacionales), las entidades de caridad y beneficencia continuaron
desarrollándose a un ritmo acelerado.
A
partir de 1810, pero mucho más marcadamente con posterioridad a 1823, el
Gobierno comenzó a realizar intentos por intervenir de manera más decidida en
los problemas sociales procurando retirar la atención a los mismos de las manos
exclusivas de las órdenes religiosas, aunque sin asumir directamente su control
sino delegándolo a una variedad de figuras jurídicas de carácter civil y
privado.
El
primer intento fue llevado a cabo por el Directorio en 1815. A través de un
proyecto aprobado por el Cabildo, quita de las manos de los padres Bethlemitas
el manejo de los hospitales y los transfiere a unas Juntas Civiles creadas al
efecto de su reemplazo, de ahora en más encargadas de su administración y
régimen. Los padres mencionados "quedan por ahora en calidad de meros
sirvientes del hospital" (Art. 9 del decreto del Director Alvarez, firmado
también por su secretario Gregorio Tagle, 11/9/1815).
Luego
Rivadavia, siendo primer ministro del gobierno de Martín Rodríguez, iría mucho
más a fondo en el impulso al proceso de secularización del Estado. En 1822 el
Gobierno sancionaba la Ley de Reforma del Clero mediante la cual se abolía el
fuero personal eclesiástico y los diezmos, se disponía la supresión de las
Casas Regulares Bethlemitas, se confiscaban todos sus muebles e inmuebles -los
que pasaban a manos del Estado-, y se obligaba a los prelados de las
comunidades religiosas a rendir cuentas al gobierno sobre la administración de
los bienes y las rentas comunitarias. En el mismo año también se suprime la
Hermandad de la Santa Caridad, con lo que se termina de desmontar el esquema
institucional religioso de la asistencia social de la época colonial.
Esta
Ley fue una continuación de la política regalista iniciada en España bajo
Carlos III. Rivadavia y la Junta de Representantes (mayormente integrada por un
grupo de clérigos alineados con el unitarismo) reconocían abiertamente al
regalismo como su inspiración14,
y continuamente se defendían de las críticas demostrando que su objetivo no era
anular ni rebajar la importancia del clero secular, ni responder a principios
heréticos que tendieran a la destrucción de la Iglesia o a su divorcio de la
soberanía política.
Esta
defensa del clero secular tenía su contracara en el ataque a los religiosos
--clero regular--. Como un efecto tardío de la transformación de la Iglesia en
España luego de la Reforma, aquí también el Gobierno atacó duramente la
situación moral y económica del clero claustral.
Aunque
la Ley de Reforma del Clero fue la que estableció limitaciones y regulaciones
en este sentido15, el problema del clero claustral era de
larga data, como lo demuestran diversos intentos de reforma anteriores, salidos
de las mismas autoridades religiosas.
Así,
ya en 1815 Meyer Arana16
registra el establecimiento de una serie de regulaciones dentro de la comunidad
de los Padres Bethlemitas, que denotan la falta de disciplina existente. Entre
otras cosas, estas medidas prohibían a los religiosos salir solos o
frecuentemente a la calle, los instaba a que no "anden vestidos
interiormente, y cuando por enfermedad o necesidad lo ejecutaran lo harán
constar por necesidad médica y será de género basto para denotar que la
necesidad obliga a practicarlo y no el aseo de un secular petimetre", les
prohibía salir a caballo por las calles céntricas, y menos "el que se
presenten en silla, o con otro sombrero de los que comúnmente usa la orden, ni
con chicote, ni otras bagatelas que denoten debilidad de juicio". Con
respecto al arreglo personal, señalaba que "es intolerable el abuso que la
relajación ha introducido de usar zapatos negros, por ser esto muy ajeno
a la anticuada costumbre en esas provincias de gastar sandalias de cordobán sin
teñir de por fuera; y mucho menos la bota fuerte introducida por algunos
religiosos, lustrosas y con herraduras en el taco, que avisan su paso. Se
prohibe el zapato negro y las botas, sin admitirse el pretexto de ser regalo de
parientes, porque éste se remedia con exigirles la limosna del color
permitido". Agregaba que "no es menos reparable que algunos
individuos de la comunidad se dejen patillas cuando se hacen afeitar, costumbre
más de pisaverde currutaco que de religioso despreciador de las pompas y
vanidades del siglo. Se hace reconocer el religioso relajado, por ciertas
exterioridades impropias de quien ha renunciado al mundo entrando en la moda y
uso de los seculares. Por esto prohibimos el cuello de camisa con más de dos
dedos de ancho. Es una prescripción disciplinaria llena de rigor".
Rivadavia,
secundado por parte del clero -Meyer Arana hace mención del Deán Funes
traduciendo y publicando los Derechos del Individuo de Dannou-, se ocupa de
colocar a sus partidarios en lugares clave: así el Vicario Capitular Mariano
Medrano -uno de los primeros en sostener la incompetencia de la autoridad
laical para sancionar estas reformas sin el consenso de la autoridad eclesial-
es reemplazado por Mariano Zavaleta, y bajo su autoridad se llevan a cabo una
serie de decretos que preanuncian la sanción de la Ley. Incluso Zavaleta
realiza intervenciones en nombre del Gobierno sobre las facultades del Vicario
Apostólico Mons. Muzi -al que se los acusa de venir a "turbar la paz de
los pueblos".
Sin
embargo, gran parte del clero y de la población -evangelizada bajo el régimen
de la Cristiandad, y dentro de los lineamientos de la Contrarreforma- no veían
con buenos ojos las reformas. Esto salió a la luz una vez sancionada la Ley, al
producirse un movimiento revolucionario, en el que las "tropas de la
fe" se disponían a restablecer el Cabildo y derogar la reforma. Luego de
una efímera victoria de pocas horas, fue sofocada por el Gobierno, y castigados
sus promotores con la horca o el fusilamiento.
Diversos
autores sugieren que tales medidas estuvieron inspiradas mucho más en criterios
ideológicos que de eficiencia en la prestación de servicios. La inspiración
liberal europea de Rivadavia lo habría motivado para impulsar tales reformas,
aunque sobre la base de una debilidad institucional del Estado en cuanto a
proveer mecanismos públicos alternativos. Fue así como se decidió a la
formación de la Sociedad de Beneficencia (de ahora en más SB) como modelo
original de entidad privada creada por el Estado para cumplir funciones
públicas. La creación de tal Sociedad habría resultado también de las falencias
que habría acarreado la transferencia de los hospitales al régimen de
administración municipal ya descripto. En ese entonces, época de guerras y
luchas intestinas, el Estado no habría estado en condiciones de garantizar la
administración municipal de los hospitales, hecho que se ve reflejado en que
hacia fines del mismo 1823, y por inspiración del propio Rivadavia, se le quita
a Buenos Aires su incipiente Municipalidad.
2. La Sociedad de Beneficencia
La
creación de la Sociedad de Beneficencia será un hito fundamental en la historia del "tercer sector"
en la Argentina, ya que hasta
casi mediados del siglo XX continuará haciéndose cargo en forma privada, pero en
gran parte con fondos públicos, de las principales tareas de beneficencia y
asistencia social.
Diversas
obras de varios autores se han referido ya extensamente a los motivos de
creación, la forma organizativa y el carácter de las acciones de la SB, por lo
que no consideramos necesario abundar en su historia
en este trabajo. No obstante, quisiéramos resaltar algunos aspectos de la
actividad de la SB que resultan de sumo interés para varios de los debates,
teóricos y prácticos, en torno al papel de las organizaciones sin fines
lucrativos hoy en día.
2.1. La feminización de la
filantropía
Una
primera cuestión de relevancia vincula los orígenes de la SB con el papel
asignado a la mujer en la época. La SB tiene como objetivos fundacionales
"la perfección de la moral, el cultivo del espíritu en el bello sexo, y la
dedicación del mismo a lo que se llama industria, y que resulta de la
combinación y el ejercicio de aquellas cualidades"17. En otras palabras, no se trataba
solamente de una organización orientada hacia la provisión de servicios de
asistencia social sino que incorporaba una idea moralizadora de los pobres,
encomendando a las mujeres patricias su cumplimiento.
¿Por
qué este papel central de la mujer? Las interpretaciones de la literatura se
orientan en dos direcciones. Algunos autores (Tenti Fanfani, 1989) argumentan
que la centralidad otorgada a la mujer en las tareas de beneficencia "se
fundamenta en una relación objetiva de dominación basada en el género,
dominación que se traslada a todo aquello que hombres y mujeres hacen en virtud
de la división del trabajo entre los sexos". Esa relación de dominación
encuentra justificativos de orden natural ("la naturaleza dio a su corazón
y espíritu cualidades que no posee el hombre"), posición social
("distinguidas, elegidas, excepcionales"), morales ("humildad,
dulzura, bondad"), conducta práctica y carácter ("celo, empeño,
tesón") y, finalmente, también sus condiciones racionales o cognitivas
("instrucción sólida, talento aristocrático").
Según
dicha visión, la centralidad femenina en las tareas de beneficencia tenía poco
de feminismo y mucho de elitismo: "todas las mujeres de la SB se
reclutaron entre esposas y parientes próximas de los grandes terratenientes,
comerciantes y propietarios significativos de la ciudad y provincia de Buenos
Aires"18. Vale decir que a la condición de mujer
deben agregarse sus cualidades morales, su riqueza y su instrucción, derivadas
todas de su pertenencia social. Esta conjunción, según Tenti, se reproducirá
históricamente en el conjunto de las organizaciones no-gubernamentales que se
dedicarán a la atención de los pobres y permanecerá como un rasgo
característico de la estrategia asistencial que sucede a la beneficencia como
modelo dominante de acción social.
En
las antípodas de esta interpretación parece encontrarse la visión de otros
autores. Según Passanante (1987), Rivadavia consideraba que el
perfeccionamiento intelectual y moral de la mujer era un factor de progreso
social. En este sentido sus ideas eran de "avanzada" en cuanto no se
refería solamente a la sensibilidad y los "dotes del corazón"
femeninos, "sino también a la participación de la mujer en el mercado
laboral, al beneficio que ello aportaría a la riqueza pública y a la
independencia consecuente con respecto al hombre". Las ideas rivadavianas
serían en tal sentido revolucionarias y "casi" feministas, ya que
"estaba convencido que era preciso luchar contra la creencia de la
inferioridad de condiciones de la mujer para el trabajo". Secularización y
feminismo parecerían ir de la mano: la mujer no sólo ejerce la caridad sino que
lo hace en nombre del Estado, quien le encomienda esa tarea.
La
tarea desplegada por la SB en el campo educativo, principalmente orientada
hacia las mujeres, lleva a la mencionada autora a argumentar que dado que el
Estado subsidiaba a una organización privada filantrópica para actuar en el
campo educativo, ello puede considerarse como una "gradual intervención
del gobierno en el área de educación y bienestar femenino". Su conclusión
es que la importancia asignada a la mujer con la creación de la Sociedad de
Beneficencia es doble: "1) por un lado, se le atribuye participación
social, otorgándole un rol y una función específica: la administración y
organización de la caridad pública, designándola para manejar los asuntos de la
Sociedad; 2) por otro, se la hace depositaria de la grandeza de la nación,
procurando su crecimiento espiritual a través de la educación".
Estas dos
visiones, con algún grado de justeza cada una, no revelan sino una discusión
más amplia que se da en el campo del feminismo y los estudios de género. Si la
irrupción de las mujeres del ámbito privado al público, aún en el caso de las
tareas de caridad y beneficencia, fue una forma de control y subordinación, o
bien un primer paso en la tarea de la liberación de la mujer (aún cuando se
restringiera a los sectores más pudientes de la sociedad) es un debate que no
considero pertinente reseñar en este artículo. Lo que sí interesa resaltar, sin
embargo, es que de una u otra manera, la participación -y más aventurada aún,
la hegemonía- de las mujeres (y en particular, de la alta sociedad porteña) en
las tareas filantrópicas fue uno de los rasgos distintivos que marcaron el
desarrollo del "tercer sector" en nuestro país. Más allá de
sus distintas y hasta encontradas posiciones ideológicas, desde aquellas damas
de caridad, pasando por Eva Perón y Amalia Fortabat hasta las Madres de Plaza
de Mayo, la mujer ha dejado un fuerte impronta en el mundo de la filantropía y
la acción voluntaria en Argentina.
2.2.
Relaciones ambiguas con el Estado
En segundo
lugar, un tema de debate importante a lo largo de la historia de la SB ha sido su articulación con el Estado.
Esta relación, siempre controvertida, es quizás un fiel reflejo también de los
dilemas actuales en que se debaten las ONGs en relación con el sector público.
Dicha
relación implica, más claro que ninguna otra, las diferentes concepciones
históricas acerca de lo público y lo privado, las cambiantes interpretaciones
acerca de las responsabilidades del Estado y las de la sociedad civil, los
criterios de equidad y discrecionalidad en las políticas sociales y, en
definitiva, el propio proceso de construcción de la ciudadanía.
Los
vínculos entre el Estado y la SB transitaron por varias situaciones. Su origen
está claramente identificado con un impulso estatal para relevar en las tareas
de beneficencia a la Iglesia Católica y a otras órdenes religiosas. Dada la
incapacidad del Estado de hacerse cargo él mismo de esa actividad, se la delega
en una institución que se manejaba de manera privada y autónoma y se proveen
los fondos para su funcionamiento. Una vez puesta en marcha, sus propios
miembros se ocupan de bregar con cada vez mayor ahínco por la autonomía del
Estado, aunque sin renunciar al apoyo financiero oficial y, aún más,
exigiéndole al Estado el deber de apoyarla. Durante sus primeros 30 años de
existencia la SB ejerció el monopolio total de las actividades de beneficencia.
La época rosista significaría el congelamiento de las actividades de la SB
entre 1838 y 1852 bajo el argumento de las escasez de recursos para financiar
sus actividades. Rosas invocó sin éxito a que la caridad privada reemplazara el
financiamiento estatal en los hospitales.19
Reinstalada
por decreto oficial en 1852, su historia
comienza a ser más controvertida en función de la iniciativa estatal de asumir
el control político de la educación, aunque aún sin mayor legitimidad. La
revitalización del régimen municipal de la ciudad y la campaña de Buenos Aires
se ve expresada en una ley de 1854 que establece que los hospitales y escuelas
de primeras letras pasarían a depender de las comunas. Frente a ello, se alza
la protesta de la SB reclamando que en realidad el Estado no financiaba a la
misma sino que los fondos de procedencia oficial en realidad provenían de las
ventas de las propiedades que habían pertenecido a la Hermandad de la Santa
Caridad. Dado que - se argumentaba- el gobierno no era el verdadero
financiador, las actividades de la SB debían considerarse privadas y no
públicas y, en consecuencia, no existía el derecho a la expropiación ni a la
injerencia20. Aunque se le quitan ciertas
atribuciones en el campo educativo sería recién en 1876, con la creación del
Consejo General de Escuelas, que las escuelas de niñas de la SB pasarían a
manos del Estado. La SB perdía así una de sus misiones fundamentales, "la
dirección e inspección de escuelas de niñas", quedando restringida su
acción a la tarea hospitalaria y asistencial21.
El
fortalecimiento del régimen municipal, particularmente en el campo educativo,
lleva finalmente a que la contraloría oficial de la SB se traslade al campo del
gobierno nacional pasando en 1880 a depender del Consejo Nacional de Higiene.
Ello genera nuevamente reacciones de la SB, la que mediante la realización de
una campaña de opinión pública logra que se anule dicha disposición, llegando
su presidenta a entrevistarse con el presidente de la Nación Juárez Celman. Su
órgano de competencia sería a partir de ese momento el Ministerio del Interior.
Desde
1880 hasta mediados del siglo XX la Sociedad de Beneficencia continuará
desarrollando una vasta obra, tratando de ubicarse siempre de manera ventajosa
en relación al financiamiento estatal pero controlando siempre privadamente el
destino de los fondos. Durante esos años, su celo por el apoyo oficial se verá
incrementado en la medida que se produce un inusitado crecimiento asociativo
filantrópico que comienza a competir con ella. Así, consiguen que cuando se
sanciona la primera ley orgánica de la municipalidad de Buenos Aires en 1882 se
establezca en sus atribuciones que el gobierno municipal debe financiarla
mediante subvenciones "que el presupuesto designe". En 1892 es
autorizada a jugar una lotería, aún cuando dicho juego estaba prohibido. En
1908 se transforma finalmente en institución oficial, pasando a depender del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y obtiene personería jurídica.
De
allí en más serán distintas reparticiones oficiales las que ejerzan el control
de la Sociedad. Los años 40 serán los más notorios en cuanto al cambio de
dependencia de la SB hasta que en 1948 pasa a integrar directamente la
Dirección Nacional de Asistencia Social, siendo transferidos todos sus muebles
e inmuebles al nuevo organismo, junto con su personal, créditos de presupuesto,
cuentas especiales y derechos y obligaciones. Aunque la SB seguirá existiendo
hasta el presente, su declinación es ya notoria hacia 1950, asumiendo el Estado
gran parte de sus tareas y atribuciones, o bien siendo reemplazada por otra
institución privada cuasi-gubernamental: la Fundación Eva Perón.
2.3. El financiamiento
Los
recursos financieros de las organizaciones no-gubernamentales suelen ser uno de
los indicadores principales de su arraigo en la sociedad, sus contactos, su
capacidad de ejecución y, finalmente, del impacto de su obra. Como ya he
señalado, la SB procuró con gran éxito contar siempre con un fuerte apoyo
financiero del Estado, con la sola excepción del período rosista. Es que es
necesario destacar que durante largos años el carácter ambiguo de la SB estuvo
dado por el hecho de que siendo una entidad que se manejaba de forma privada
también era el Estado. No se trataba simplemente de una delegación de funciones
para ejercer una tarea específica sino que se ocupaba de casi toda la política
pública en materia de asistencia y educación.
Pero
junto a ello, resulta también interesante ver cómo la SB logró ir incrementando
su patrimonio a expensas de donaciones privadas, legados, actividades de
recaudación de fondos y otra amplia gama de eventos. Aunque el aporte privado
fue, en términos comparativos y a lo largo de una serie histórica 1823-1942,
notablemente inferior al público, no por ello puede decirse que fue
insignificante. Incluso en algunos años (1907, 1911) los primeros fueron
mayores que los segundos22.
Pero lo que más nos interesa destacar -dado que nuestra discusión no es en
torno a la responsabilidad del Estado en la materia- es que durante varias
décadas la alta sociedad porteña tuvo una capacidad de "dar" para
obras de beneficencia y caridad, ejercida por entes privados, que luego, con la
asunción de dichas funciones por parte del Estado, fue decreciendo.
Otro
aspecto interesante resulta de observar el origen de dichos aportes privados.
Por una parte, tenemos las familias tradicionales porteñas que a través de
legados o donaciones contribuyen a diversas obras de la Sociedad, generalmente
entregando su aporte con un propósito específico (la construcción de un asilo,
el equipamiento de un hospital, etc.). En segundo lugar, también pueden
encontrarse donaciones de empresas con propósitos específicos23. En tercero, existen registros de
donaciones de honorarios efectuadas por hombres de destacada actuación pública
y política, los que aún sin ser de gran relevancia en términos monetarios sí lo
son en cuanto ejemplo e incentivo24.
Asimismo,
merece destacarse el caso de donaciones provenientes de instituciones sociales
privadas de distinto tipo, entre las cuales sobresale, por ejemplo, el Jockey
Club. Este Club fue incluido por Emilio Coni (Coni,1917) entre las principales
instituciones de acción social de la Argentina,
junto al Museo Social Argentino, el Consejo Nacional de Mujeres, la Liga Social
Argentina y la Cruz Roja Argentina.
Fundado
en 1882, con el objeto de propender a mejorar el desarrollo de la raza caballar
en la Argentina, desarrolló sin
embargo, una importante acción de ayuda social, que quedó expresada en 1917,
cuando la Comisión Directiva decidió separar la administración financiera
del Jockey Club, institución social, de la del Jockey Club, institución hípica,
con el objeto de que la primera se baste a sí misma con los ingresos propios que
recaude en concepto de cuotas, entradas de socios, etc.; sin que contribuyan a
esos fines las sumas producidas por las carreras. El beneficio resultante de
éstas, una vez cubierto el presupuesto de la Comisión de Carreras, sería
destinado exclusivamente a obras de beneficencia y asistencia social.
Por
último, las campañas de caridad que iban desde la organización del Corso de las
Flores, funciones orquestales en el teatro Colón a beneficio de la Sociedad
(aún no se realizaban desfiles de modas) o bien la colocación de alcancías en
los "tramways" y ferrocarriles.
Evidentemente,
el sentido de tales donaciones -como por lo general toda donación- no es
desinteresada. Involucra tanto una sensibilidad social y alguna cuota de
altruismo como también un interés propio de autosatisfacción en el que
"da". La limosna individual, característica de la caridad cristiana,
es claramente un acto de superioridad del donante sobre el beneficiario. En el
caso de la donación a una institución, ello implica un cierto compromiso del
donante con la misma y, por tanto, la satisfacción de un sentido de identidad
con cierto grupo social representado por la asociación. En el caso de la SB
esta vinculación era obvia: donar daba prestigio social y sentido de
pertenencia a la clase alta porteña. Este debate acerca del sentido de la
donación privada, individual o institucional, en diferentes contextos será
retomado con posterioridad.
2.4. La
acción cultural y educativa
Toda acción
filantrópica privada, así como las actividades de las organizaciones no
gubernamentales de hoy en día, conllevan, aunque en diferentes grados, una
dimensión educativa y cultural derivada de su práctica concreta. Esta dimensión
puede estar explicitada claramente o bien subsumida en un estilo de acción
particular. La misión de la organización, sus propósitos, denotan una cierta
ideología de la acción y, por lo tanto, tiene claras implicaciones sobre el
impacto y contenido de su tarea.
En el caso de la
SB, así como en otras entidades no lucrativas en otros períodos históricos,
esta relación entre acción e ideología estaba expresada claramente en lo que se
llamaron los "Premios a la Virtud", o lo que Tenti Fanfani denomina
la "estrategia de moralización". Dichos premios, instituidos desde
1823, fueron cuatro:
a) a la moral,
que se adjudicará a "la mujer que se haya distinguido por la práctica de
las virtudes propias del sexo y de su estado";
b) a la
industria, "para la mujer más esmerada en el tesón de adquirir con honradez
por medio de un trabajo industrioso, los medios de subsistencia o la de sus
padres e hijos";
c) dos a la
aplicación destinados a "las especies o útiles que la Sociedad de
Beneficencia acuerda a las dos niñas más sobresalientes por sus talentos y
aplicación" (Meyer Arana, 1911).
Para
cada ocasión de entrega, que contaba con las más altas autoridades del país, se
agregaban otros premios tales como al amor filial, a la persona menesterosa que
haya manifestado constancia para el trabajo, a la persona enferma más paciente,
al amor conyugal, a la mujer argentina,
pobre, que se distinga en el orden y el arreglo del hogar, y otros similares
(Alayón, 1992).
De
esta manera, las clases dominantes de la época se ocupaban tanto en lo material
como en lo ideológico de la suerte de los pobres, de aquellos a los que la
moral había llevado a situación de necesidad y miseria. En tal sentido, la
miseria, para la SB, se define fundamentalmente por los atributos ético morales
del sujeto, quién es en consecuencia merecedor de una acción ejemplificadora
externa que lo sitúe en la senda correcta y que, a la vez, prevenga que el
pobre se vuelque hacia acciones de transformación de tal situación.
Este
enfoque de la beneficencia laica con respecto a la población recipiente de su
ayuda ejemplifica un paradigma de la acción social que podríamos calificar de
"arriba a abajo", con toda su carga de paternalismos, de superioridad
del donante sobre el receptor, de una mirada hacia el otro como alguien ajeno y
de control social. Contra esta forma de acción social y cultural, se levantarán
protestas de políticos, críticas de especialistas y organizaciones
filantrópicas que intentarán ejercer la solidaridad social con un enfoque
distinto. No obstante, como se dice popularmente, "del dicho al hecho hay
mucho trecho". El paradigma de la Sociedad de Beneficencia permeará las
prácticas de muchas instituciones no-gubernamentales hasta nuestros días.
IV.
Catolicismo social y filantropía iluminista
Paralelamente
a la obra de la Sociedad de Beneficencia se desarrollaron otra cantidad
importante de asociaciones no lucrativas. Este fenómeno tuvo dos vertientes
principales que se plasmaron a partir de la segunda mitad del siglo XIX: el
catolicismo social y la filantropía iluminista.
1. La caridad religiosa de fin
de siglo
El
resurgimiento del catolicismo social tuvo como institución preponderante a la
Sociedad de San Vicente de Paul y, como ideólogo fundamental, a Félix Frías.
Habiéndose exiliado en París (1848-1855) durante el rosismo, Frías se convirtió
en el pregonero de la acción social católica, como contraposición al auge del
liberalismo europeo y al crecimiento del movimiento socialista. Su experiencia
parisina lo había impresionado sobremanera, particularmente en lo que refiere
al movimiento de beneficencia al cual, señalaba, la Argentina debería imitar. La acción religiosa caritativa se
presentaba ante sus ojos como el instrumento principal para combatir los
errores del "racionalismo revolucionario y del materialismo
socialista". Específicamente preocupado por la decadencia moral de las
clases laboriosas, Frías entendía a la caridad privada como complementaria de
la oficial. Por ello, se abocó no solo a difundir las ideas de la acción social
católica sino que también fue el principal propulsor en nuestro país del
establecimiento de las Hermanas de la Caridad, de las Conferencias de San
Vicente de Paul y de los Círculos de Obreros.
El
impacto de las masivas inmigraciones, el crecimiento de la ciudad y la
expansión de los sectores populares eran todos elementos que alarmaban a Frías.
Frente a ellos quería erigir asociaciones que pudieran evitar las asechanzas
contra el orden público que se presentarían a corto plazo. Las Conferencias de
San Vicente de Paul fueron las organizaciones privilegiadas para llevar a cabo
esa tarea preventiva. Su principal actividad consistía en visitas semanales a
los pobres, a los que se les brindaban todo tipo de socorros materiales,
paralelamente a una acción de "moralización de las personas
menesterosas" (propagar lecturas religiosas, bautismos, instrucción
religiosa de los niños, celebración religiosa de matrimonios y otras) (Recalde,
1991).
En
cuanto movimiento laico pero con fuertes lazos con la Iglesia, la obra de los
vicentinos supo ganarse la simpatía y el apoyo financiero de las "personas
piadosas": suscripciones mensuales, donativos extraordinarios y otras
donaciones de todo tipo fueron una constante a lo largo de su historia. Pero también el Estado acudió
en su ayuda en numerosas oportunidades, sea a través de contribuciones
especiales o bien mediante aportes de la Lotería Nacional. Caballeros, y luego
señoras y jóvenes, se congregaban fervientemente en las Conferencias y volcaban
su esfuerzo hacia la beneficencia, cuya acción material se expresó en la
construcción de escuelas, asilos, distribución de platos de sopa, la
instalación de casas de viudas, de ancianos y asilos de mendigos, hospitales,
consultorios y farmacias, distribuidos a lo largo y ancho del país.
La
otra organización en la que se plasmó el ideario del catolicismo social fueron
los Círculos de Obreros, que se desarrollaron durante las dos últimas décadas
del siglo XIX. Sus acciones de ayuda mutua se dirigieron hacia quienes estaban
incorporados al mercado de trabajo. A la par que los asociados de los Círculos
recibían diversas prestaciones, tales como ayuda médica y farmacéutica, auxilio
a la familia del impedido y asistencia jurídica, estos pretendieron también
erigirse en el contrapeso a la acción de los sindicatos anarquistas y
socialistas en el movimiento obrero. Pero al decir de Recalde (1981),
"pareciera que la relación fines-medios se perdió de vista a lo largo del
tiempo, desnaturalizando los propósitos de la institución en su aspecto más
amplio de orientadora ideológica del movimiento obrero" dado que mientras
muchos trabajadores se afiliaban a los Círculos para recibir sus prestaciones
sociales, su militancia política y gremial la ejercían en los sindicatos
profesionales.
A
la vez que un activo organizador y propagandista de las ideas de la acción
religiosa en el campo social, Frías fue un abanderado de la acción privada de
beneficencia contra todo intento de injerencia estatal, sea a través del
control de las organizaciones privadas o bien a través de la elaboración de
políticas públicas. Varios eran los argumentos esgrimidos a favor de sus ideas.
Por una parte, estaba la idea de "la libertad de la caridad", vale
decir, la libertad de todo individuo de testar a favor de una obra sin que el
Estado interviniera. Los recursos que así se obtenían para las acciones
privadas de beneficencia, argumentaba Frías, nunca podrían ser recaudados por
la Municipalidad ni el gobierno y, por lo tanto, se perderían. Por otra parte,
reclamaba que la caridad debía ser financiada en gran parte por el Estado pero
manejada por entidades privadas con plena independencia administrativa. El
fisco, de acuerdo con su criterio, debía limitarse a recibir informes y a
inspeccionar las cuentas de inversión de los fondos que otorgaba.
2. Subsidios y (des)control
estatal
El
debate sobre el papel del Estado en el financiamiento de las obras de caridad
privada, particularmente las del catolicismo, se extendió hasta bien entrado el
siglo XX (y posiblemente continúe en el siglo XXI!!). La incorporación a la
sociedad argentina de otras
órdenes religiosas no hizo sino avivar ese debate, ya que la Iglesia Católica
abogaba por el monopolio del apoyo estatal a la beneficencia que giraba en
torno a su estructura. La polémica tenía su eje en la cuestión financiera y en
ella terciaban aquellos con opiniones favorables a la secularización de la
educación y la atención a la salud -junto con la libertad religiosa- y los
católicos, que reclamaban el monopolio de la religión y de la beneficencia. La
política errática de subsidios no hizo sino reflejar esa realidad cambiante y
las distintas correlaciones de fuerzas que se fueron plasmando.
El
tema no era fácil, y aún no lo es. De hecho, esta problemática ha resurgido en
los años 1990 como consecuencia de las políticas de privatizaciones, de
reducción de la acción social del Estado y de los planes de ajuste. Tal
controversia, sin embargo, fue tan fuerte a principios de siglo debido a que,
contrariamente a lo que muchos dicen, el auge de las sociedades filantrópicas a
fines del siglo pasado tuvo mucho más que ver con el apoyo y el fomento estatal
que con el despliegue de un espíritu generoso o un compromiso o responsabilidad
social de las clases pudientes. El cuadro de la filantropía era por lo menos
paradójico: fuerte crecimiento institucional, incremento del apoyo estatal,
importante involucramiento individual, pero pocos recursos privados.
De
ello dan cuenta diversos escritos de la época. Jorge Coll, escribiendo a
principios de siglo, expresaba que
"...al
extranjero que llegado al país se le informara del número de sociedades
particulares de asistencia, y al mismo tiempo se le hiciera conocer el
desarrollo e importancia de la Sociedad de Beneficencia, quedaría pasmado ante
el concepto de socorro y caridad que por ello el pueblo parece tener...".
Agrega, a renglón seguido, que "...al lado de este aparato escénico, pocas
veces oímos que tal o cual persona de fortuna legó a la colectividad una suma
de dinero, para el huérfano, para el miserable; en pocas o raras ocasiones la
caridad popular arroja una moneda al óbolo anónimo...:de dónde pues la
subsistencia, y más aún el éxito de todas esas corporaciones de bien público?.
A
Coll no le cabían dudas sobre la respuesta:
"...Todas
esas sociedades se forman con facilidad, porque es sencillo hacer beneficencia
con el dinero oficial. Viven, puede decirse, exclusivamente de las
subvenciones, recurriendo a los gobiernos a solicitar ingentes cantidades y sin
otro mérito, casi siempre, que la autoridad social de una comisión
directiva...En reuniones y fiestas o en la intimidad de las familias se forma
la parte de los presupuestos del Estado que se destina a asistencia
social" (Coll, 1911).
Para
la misma época, Emilio Coni analizaba lúcidamente:
"El
ejercicio de la caridad, no es todavía un placer para el espíritu poco
misericordioso de nuestros capitalistas, si bien es una necesidad social para
nuestros gobernantes, cuya acción es la única que se siente, contribuyendo sola
y con todo el recargo consiguiente de sus esfuerzos al progreso, bastante lento
por cierto, de este género de instituciones" (Coni, 1911).
A
ello se sumaba también la voz del diario La Nación, el que en un ejemplar de
1910, a pesar de defender la acción filantrópica privada, editorializaba que
"...los
subsidios constituyen ya un cáncer que se difunde en proporción galopante (...)
en las últimas sesiones del Parlamento Nacional se han otorgado subvenciones a
establecimientos que no existen, y hasta a negocios particulares calificados de
instituciones".
La
crítica a esta especie de "caos filantrópico" no era entonces
exclusiva de los intelectuales "antisistema", ya que eran varias las
opiniones que reclamaban una mayor racionalización y coordinación de las
acciones del Estado en relación a las instituciones no gubernamentales.
La
cuestión del papel subsidiario del Estado con respecto a las asociaciones
filantrópicas y de beneficencia implicaba dos cuestiones principales. Por una
parte, no existía una legislación apropiada que reglamentara su accionar, por
lo que el hecho de su creación, manera de actuación y disolución quedaban
enteramente a criterio de las propias organizaciones25. Por otra parte, y ligado a lo anterior,
el Estado otorgaba subsidios a dichas entidades sin constatar su verdadera
existencia, por lo que los criterios para el otorgamiento de los mismos
se basaban fundamentalmente en las relaciones que existían entre los directivos
de las asociaciones y los funcionarios públicos, quienes en muchos casos eran
los mismos o parientes cercanos.
Fue
por ello que quienes abogaban por un control estatal sobre éstas (médicos
higienistas, socialistas) lograron que el Estado diera algunos pasos para
racionalizar su accionar en la materia. De tal manera que en 1911 se crea en el
ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores la Inspección General de
Subsidios, cuya misión era precisamente constatar la existencia de las
entidades subsidiadas.
De
1912 son los primeros -y únicos encontrados- datos26 sobre las instituciones de asistencia y
los recursos existentes en éste área. El Anexo L de la sección Beneficencia, en
la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de 1912, revela la
importancia, tanto en cantidad de instituciones como en cantidad de asistidos,
de las instituciones de asistencia privadas (gráficos 1 y 2)27:
Gráfico
1
Gráfico
2
Un
corte que distinga las instituciones por tipo, muestra una especie de
"división de tareas" (gráfico 3)28:
mientras del Estado dependían la mayor cantidad de hospitales, las iniciativas
privadas se desarrollaban sobre todo en asilos y escuelas -la totalidad de las
escuelas de arte y oficios, por ejemplo, son de dependencia privada-. Algunas
de las razones de esta diferencia pueden hallarse en que las escuelas y los
asilos permiten en mayor medida la generación de recursos propios, ya sea a
través de cuotas y matrículas, o de la venta de objetos producidos al interior
de las mismas instituciones. Por otro lado, puede pensarse también que exigen
menos presupuesto para mantenerlos, y menos inversión en instrumental y
tecnología.
Gráfico 3
En
relación a los recursos caben varias observaciones. Considerando la totalidad
de las instituciones, la mayor parte de los recursos que se manejan en este
área provienen del Estado nacional (gráfico 4)29:
Gráfico 4
Sin
embargo, tomando como universo sólo a las instituciones privadas (gráfico 5),
puede verse que los fondos estatales disminuyen --legalmente, en ese momento,
no podían ser más de un 75% de los fondos totales de la institución--, y que se
incrementan los generados por la propia institución. A su vez la proporción de
recursos generados por donaciones también aumenta:
Gráfico 5
Finalmente,
si se cruzan las variables que hacen referencia al origen de los recursos y a
la dependencia de las instituciones (gráfico 6), se observa nuevamente una
"división de tareas" peculiar: más de la mitad (62%) de los recursos
provistos por las autoridades nacionales se dirigía a la Sociedad de
Beneficencia; la casi totalidad de los recursos generados por la Municipalidad
se asignaban a instituciones estatales -en su mayoría correspondían a
hospitales municipales-; finalmente, en los recursos generados por las propias
instituciones y en las donaciones es a las instituciones privadas a las que
corresponden los mayores porcentajes.
Gráfico 6
Posteriormente,
en 1932, se reglamenta por decreto el trámite de otorgamiento de subsidios y se
crea un Fondo de Asistencia Social con recursos asignados por el Congreso
Nacional. En la misma disposición, se establecen la comisiones de señoras
ad-honorem que ejercerían una fiscalización externa sobre los subsidios
otorgados por el Estado y promoverían la extensión de los servicios de
asistencia social y la iniciativa privada en este campo.
Cinco
años después, en 1937, otro decreto (nro. 103.426) transformaría la Inspección
de Subsidios en el Registro Nacional de Asistencia Social, también en el ámbito
del Ministerio de Relaciones Exteriores. En el deberían inscribirse
obligatoriamente todas las obras de asistencia social existentes en la
República y las que se crearan en el futuro, siendo su competencia, entre
otras, además de llevar el registro, el practicar un censo, intervenir en el
otorgamiento de subsidios del gobierno federal y el fiscalizar las
instituciones. Dicho registro daría lugar a lo que hoy conocemos como el
Registro Nacional de Entidades de Bien Público -y los registros provinciales y
municipales- que luego de pasar por distintas reparticiones, se afincaría en la
Secretaría de Acción Social del Ministerio de Salud y Acción Social de la
Nación, y finalmente a la Secretaría de Desarrollo Social.
3. La modernización de la
filantropía y la asistencia social
Hacia
fines de siglo pasado, las mismas motivaciones que estuvieron en la base del
resurgimiento del catolicismo social indujeron al desarrollo de una nueva
mirada sobre los problemas sociales. Tres fueron los vértices de esta nueva
estrategia de intervención. En primer lugar, se propendió a una mayor
intervención estatal, particularmente a nivel municipal, impulsada por lo que
fueron llamados los "médicos higienistas". El enfoque de los
higienistas se concentró, en segundo lugar, en los problemas de la población en
su conjunto y no solamente en los sectores pobres o marginales. En tercer lugar, dicha intervención estatal,
junto con la acción privada de más larga data, tendieron a una creciente
profesionalización de sus prácticas.
El
desarrollo de las instituciones estatales de asistencia social a nivel
municipal fue inspirada en gran medida por el modelo francés de la asistencia
pública. La estructuración de instituciones especializadas en el ámbito del
Estado tendía a superar la visión de la pobreza como un problema de represión
y, por lo tanto, de encierro y reclusión, para volcarse hacia la prevención. Si
bien este nuevo enfoque es superador del anterior, no puede ocultarse que el
propósito perseguido era el de "instaurar el orden y control social de una
serie de categorías sociales que son percibidas como trabas y amenazas para el
progreso" (Tenti Fanfani, 1989; p.58). Estas nuevas ideas, según apunta
correctamente Ricardo González, eran la antítesis de las concepciones
caritativas tradicionales, por cuanto cambiaba no solo el carácter de los
méritos para la recepción de la ayuda (mujeres y niños en lugar de ancianos y
enfermos crónicos) sino también la naturaleza de la misma (consejos antes que
donaciones) (González, 1983).
Eje
central de estas ideas era la conceptualización sobre la población en cuanto
"capital humano" que había que cuidar, desarrollar y administrar.
Dado que la población tenía un valor productivo, era responsabilidad del Estado
cuidar de su preservación y desarrollo ya que no podía ser dejada esta tarea en
manos de las iniciativas privadas descoordinadas y dispersas. El Estado adopta
así tres estrategias principales a partir de las cuales desarrolla sus acciones
de prevención. En primera instancia, se apuntó al saneamiento y
disciplinamiento urbano mediante acciones que pretendieron transformar las
condiciones medioambientales de los sectores populares, interviniendo no sólo a
nivel de conventillos, bares, cafés y prostíbulos, sino también adoptando
medidas de saneamiento hospitalario e higiene pública (pavimentación de calles,
instalaciones sanitarias apropiadas, sistemas más eficaces de evacuación de
residuos, etc.).
En
segundo lugar, se ubicó a la familia popular como el centro de la atención,
dirigiendo hacia ellas actividades de carácter terapéutico (mediante la
transformación de muchas de las instituciones existentes) así como otras de
carácter moralizador, como ser el fomento de hábitos de convivencia,
estimulación de los métodos de la puericultura en la crianza de los hijos,
inducir al ahorro y crear guarderías para las madres que trabajaban. La
creación de los patronatos, especialmente el Patronato de la Infancia, fueron,
según González, "el paradigma de esta nueva manera filantrópica de
operar" (González, 1983; p.11).
Finalmente,
encarar estas acciones desde la óptica del Estado a la vez que inducir a una
mayor eficacia por parte de la caridad privada llevó inevitablemente a una
creciente preocupación por el conocimiento científico y por la
profesionalización del trabajo social. De fines del siglo pasado y comienzos de
este datan los primeros estudios sobre pobreza y sobre condiciones de vida de
las clases populares, lo que acompañado del creciente prestigio de la corporación
médica, implica una visión más empírica de los problemas sociales, restándole
espacio a las interpretaciones ideológicas, y por ende moralistas, del tipo de
las que portaba la Sociedad de Beneficencia. Los higienistas, en cierta manera,
redefinen la moral desde el discurso médico.
Desde
el sector público, fue constante
la insistencia de los higienistas por racionalizar la acción social de manera
de optimizar los recursos existentes y poner orden sobre las asociaciones
privadas. El primer director de la Asistencia Pública de la Capital Federal,
Dr. José María Ramos Mejía, fue ejemplificador en ese sentido, por cuanto su
discurso y práctica alentaron permanentemente las ideas de centralización,
unificación, fiscalización y reorganización de los servicios asistenciales en
Buenos Aires.
Inevitablemente,
ello generó conflictos con la Sociedad de Beneficencia ya que se les quitaba el
control de los hospitales de la Capital para pasar a depender de la Asistencia
Pública. Volvía así a replantearse nuevamente el debate en torno a la
competencia del Estado y de la iniciativa privada en la asistencia social. Por
una parte, se trataba de un problema de eficacia: según los higienistas
solamente la acción del Estado podía llegar a dar cobertura asistencial a las
poblaciones más marginadas de la sociedad y garantizarles su acceso30. Pero, por otra parte, esta discusión
implicaba también una cuestión política, clásica de la política social.
Mientras que al Estado se le puede exigir la prestación de tales o cuales
servicios como un derecho de los ciudadanos -y por lo tanto crean conciencia de
exigir y demandar-, los servicios brindados por las instituciones privadas son
discrecionales y se accede a ellos rogando ser tenidos en cuenta31.
La
creación de la Asistencia Pública y la Administración Sanitaria significaron un
paso fundamental en la modernización del Estado, redefiniendo los límites de
las iniciativas privadas no lucrativas, y sentando las bases de un nuevo
paradigma de la acción y la asistencia social. La actividad filantrópica no
gubernamental se vio así obligada también a redefinir su campo de acción y a
modernizarse. Ello implicaría una reducción de su alcance y una decantación en
el universo organizacional, ya que al limitarse y controlarse el otorgamiento
de subsidios por parte del Estado, muchas tendieron a desaparecer. En un marco
de crecimiento de las ciudades como resultado del progreso económico y el flujo
inmigratorio, tuvo lugar el desarrollo de un nuevo tipo de asociaciones no
gubernamentales con criterios de ayuda mutua y de solidaridad social.
V. El
asociacionismo solidario y autogestivo
A
partir de mediados de siglo pasado, y paralelamente al desarrollo de acciones
asistenciales y de beneficencia, puede observarse el surgimiento y la
consolidación de un amplio espectro de organizaciones no gubernamentales
basadas en principios relacionados con la solidaridad, la autogestión de
problemas comunes y la propia iniciativa de los interesados.
Los
impulsos para la creación de este tipo de organizaciones provinieron de
diversos orígenes: colectividades de inmigrantes, asociaciones profesionales,
partidos políticos, empresas, la Iglesia Católica, los vecinos de los barrios.
Desde estos diferentes sectores, y a partir de los condicionamientos de cada
momento histórico, se fueron generando distintos tipos de asociaciones.
En
una primera etapa, se dio un fuerte desarrollo de sociedades de socorros
mutuos. Aunque surgieron a partir de mediados del siglo pasado, al compás del
fenómeno inmigratorio, las diferentes colectividades no fueron el único
origen de estas organizaciones. El crecimiento y la modernización de la región
pampeana y los cambios provocados por la misma inmigración, movieron a una
variedad de sectores, con diferentes intereses e intenciones, a actuar en el
terreno del mutualismo. Así, se constituyeron distintas propuestas de acción,
en las que la tendencia a la autogestión y a la solidaridad, aunque siempre
presente, se asoció, con mayor o menor fuerza, con otras perspectivas. Estas
distintas propuestas no convivieron pacíficamente, sino que entablaron disputas
para legitimar su acción y para definir la "verdadera mutualidad".
Ambos temas irán resolviéndose al calor de los cambios sociales, económicos y
políticos que sufrió la sociedad de aquel entonces.
En
una segunda etapa, la acción colectiva en base a la solidaridad y la
autogestión se vio expresada en el surgimiento de sociedades de fomento y otras
organizaciones ligadas a los ámbitos barriales. Se desarrollaron entre el fin
de la primera guerra mundial y el de la segunda, al compás de la complejización
que sufrió en ese tiempo la ciudad de Buenos Aires, derivada del gran
crecimiento de fines del siglo XIX. Expresión de esto fue el proceso de integración
de los inmigrantes debido, entre otras cosas, a la primera generación de hijos
argentinos; y la paulatina redefinición del espacio urbano por el que se
disolvieron los conglomerados por nacionalidad propios de principios de siglo,
y surgieron nuevos barrios alejados del centro de la ciudad. Es en este
contexto que aparecieron diferentes formas de fomentismo barrial, impulsadas en
primer lugar por los propios vecinos, que buscaban satisfacer necesidades
colectivas. Otro de los orígenes de este tipo de sociedades fueron los partidos
políticos. Resultado también de la complejización social, los partidos modernos
como la Unión Cívica Radical o el Partido Socialista, actuaban en los barrios a
través de comités y centros que, en mayor o menor medida, asumieron la forma
del fomentismo.
1. Las sociedades de socorros
mutuos
Aunque
se encuentran algunos antecedentes en la primera mitad del siglo pasado, es a
partir de la caída del gobierno de Rosas (batalla de Caseros en 1852) cuando se
dio una expansión de este tipo de sociedades. Estaban orientadas principalmente
a la asistencia médico-farmacéutica de sus miembros, y a brindar subsidios en
caso de incapacidad temporal para el trabajo.
El
Censo de la Capital Federal de 1904 registra noventa y siete sociedades de
socorros mutuos propiamente dichas, y seis Círculos de Obreros (Passanante,
1987). Doce años después, Emilio Coni a partir de datos del Tercer Censo Nacional de Población de
1914, da cuenta de 1202 sociedades de socorros mutuos en todo el país; de las
cuales doscientas catorce -entre las que incluye setenta Círculos de Obreros-
se encuentran en la Capital Federal (Coni, 1917).
La
primera sociedad de socorros mutuos de que se tiene registro (haciendo
excepción de la Sociedad Italiana del Plata, de corta vida entre los años 1825
y 1835) es L'Union et Secours Mutuels, fundada en el año 1854, a la que le
siguen la sociedad San Crispín en 1856, la Tipográfica Bonaerense y la
Asociación Española de Socorros Mutuos en 1857, y la Unione e Benevolenza en
1858. Tanto Unione e Benevolenza como la Asociación Española de Socorros Mutuos
son dos de las grandes asociaciones de inmigrantes, en las que el vínculo
principal es el de nacionalidad. No así San Crispín o la Tipográfica
Bonaerense, en las que -aún en el caso de la primera, cuyos miembros eran
mayoría italianos- primaba como vínculo de unión la pertenencia al mismo
gremio: operarios de la industria del calzado en el primer caso (cuyo patrono
es San Crispín), y operarios de las imprentas en el segundo.
Estos
orígenes diferentes marcaron rumbos distintos. Las sociedades de oficio se
excedían de los objetivos del socorro mutuo, incorporando a su accionar la
defensa de los intereses laborales. Este doble carácter inicial se resolvió en
muchos casos en función de los intereses del gremio, dando origen, ya a fines
de siglo, a auténticos sindicatos32.
Las
sociedades de inmigrantes, en cambio, se conservaron como sociedades mutuales.
La mayor parte de los autores coinciden en señalarlas como la forma principal
de organización de los inmigrantes, ante las necesidades con que se encontraban
al llegar a la Argentina.
También coinciden en señalar las dificultades en constituir mutuales de gran
cantidad de miembros, o alguna forma de coordinación entre mutuales como una
federación, debido a la fragmentación causada por cuestiones regionales,
religiosas o políticas. Este última característica se refiere principalmente a
las sociedades italianas, cuyo predominio reflejaba la mayor inmigración proveniente
de ese país33: el Censo de la Capital Federal de 1904
registra sesenta y dos sociedades italianas del total de ciento tres; en 1914
las sesenta y seis sociedades italianas sólo son superadas por los Círculos
Obreros Católicos, que suman setenta 34.
Bailly
distingue dos niveles en el desarrollo del movimiento organizativo de las
sociedades de socorros mutuos italianas: por un lado, las grandes y antiguas
sociedades (como Unione e Benevolenza) que aceptaban a todos los italianos y
cumplían objetivos dirigidos a mantener las pautas culturales y la vinculación
con el país de origen. Por otro, las sociedades más recientes y pequeñas, donde
el vínculo con regiones particulares de Italia era más fuerte que un genérico
patriotismo.
La
diferencia entre estos dos niveles se expresará en uno de los puntos de
conflicto entre los inmigrantes y la sociedad receptora: la creación de
escuelas por parte de las sociedades italianas mas antiguas. El auge en la
creación de estas escuelas se da principalmente, en la Capital, entre 1870 y
1890. Es decir, en un momento en que todavía no existía un sistema de educación
centralizado y estatal, y en que el rápido aumento poblacional hacía
insuficientes las escuelas públicas que se iban construyendo.
La
derivación de las sociedades de socorros mutuos hacia la instrucción pública
suscitó críticas desde diversos sectores, alarmados por el potencial factor de
desintegración que esto representaba. Domingo F. Sarmiento es uno de los
principales polemistas, sumando a sus críticas la idea de la imperiosa
necesidad estatal de controlar un sistema de educación público, obligatorio y
gratuito, como medio de asimilar a los hijos de los inmigrados, a los que la
ley consideraba argentinos. Emilio Coni, en 1916, comparando las sociedades
creadas por inmigrantes con las cosmopolitas (aquellas cuyos miembros
pertenecían a nacionalidades diversas), concluía que en las primeras la función
del socorro mutuo no alcanzaba las "proporciones debidas", porque se
daba preferencia a otros fines, como el de la instrucción.
Por
otro lado, el Partido Socialista, no sólo deploraba el desvío de los objetivos
mutualistas que significaba la actividad educativa, sino que atacaba
directamente a las organizaciones de inmigrantes, por su particularismo al
prohibir el ingreso a quienes no pertenecieran a la nacionalidad respectiva.
Frente
a la lucha que entablaron las sociedades más antiguas para preservar y extender
las escuelas, la actitud de las sociedades más pequeñas y regionalistas, fue
diferente. Según Luigi Favero, en éstas:
"...las
finalidades prácticas de la mutualidad cohesionaban más que los reclamos
ideales. La instrucción era vista bajo el perfil instrumental (saber leer,
escribir y contar) más que como preservación de una lengua patria nunca
de hecho hablada o aprendida, siendo el dialecto la forma de comunicación y la
tasa de analfabetismo altísima entre los inmigrantes. Así, con la difusión de
las escuelas públicas y gratuitas, los italianos encontraron natural mandar a
ellas a sus propios hijos..." (Favero, 1985; p.169)
Las
críticas dirigidas por el Partido Socialista a estas formas de mutualismo no
eran ingenuas. Este partido era un activo promotor de sociedades mutuales,
dentro de rígidos principios que definían la "auténtica mutualidad" :
la falta de fines de lucro, el control democrático por parte de los
asociados y una estricta neutralidad, es decir el no hacer diferencias de raza,
nacionalidad o creencia35.
Expresión de esto son los proyectos de ley presentados por la bancada
socialista en 1914 y 1915. En éstos se excluía de los privilegios que otorgaría
el Estado a todas aquellas sociedades que tuvieran carácter político, religioso
o de nacionalidad. Por otro lado, los socialistas consideraban al seguro social
obligatorio como la culminación del movimiento espontáneo de autogestión que
significaba el mutualismo; y aspiraban, a través de sus proyectos, a la
creación de las condiciones necesarias para establecerlo.
El
proyecto socialista de 1914 (presentado por Ángel Giménez), fue el segundo
intento de regulación de las mutualidades. Es de notar que el primero había
sido presentado el año anterior por el propio Poder Ejecutivo, con la firma del
presidente Roque Sáenz Peña y su ministro Carlos Ibarguren, denotando el
interés del Estado por la regulación y el fomento de estas sociedades. Según
Héctor Recalde:
"Respecto
a la significación del apoyo estatal al mutualismo, leemos una fundamentación,
en la que se asocia a la democracia política con orientaciones sociales ajenas
a los principios liberales que predominaban en la época." (Recalde, 1981;
p.136)
El
proyecto de Ibarguren no abundaba en la exigencia de requisitos a las
sociedades mutuales, y proponía un régimen de subsidios con fondos provistos
anualmente por el tesoro nacional; en cambio, la bancada socialista se mostraba
contraria a las subvenciones directas del Estado, aceptando solo algunos
privilegios para aquellas sociedades neutrales y con escaso número de socios.
Los
principios del "verdadero mutualismo" enfrentaban a los socialistas
no sólo con las colectividades de inmigrantes, sino con otros sectores
creadores de mutuales. En este sentido, los Círculos de Obreros, debido a su
relación con el catolicismo, se encontraban directamente implicados en la
crítica. Los Círculos eran instituciones impulsadas por la Iglesia Católica,
que tenían entre sus principales actividades el socorro mutuo. Surgieron hacia
1892, por iniciativa del Padre Grote, formando parte de una ofensiva general
del catolicismo, decidido a no conformarse con el ámbito de lo privado al que
los relegaba el liberalismo estatal de fines de siglo pasado. La encíclica
Rerum Novarum de 1891, centrada en la importancia de la "cuestión
social", sirvió de punto de arranque a estos Círculos, orientados a
"defender y promover el bienestar material y espiritual de la clase
obrera, en marcada oposición a la funesta propaganda del socialismo y la
impiedad que mediante promesa de efímera felicidad llevan al obrero a la ruina
temporal y acarrean a todas las sociedades males incurables"36.
Sin
embargo, la propuesta de los Círculos era intrínsecamente ambigua: apelaban a
las "masas obreras" pero para ponerlas "bajo el influjo
saludable de la iglesia"; se denominaban "obreros" pero buscaban
"la armonía entre las clases", no estando compuestos exclusivamente
por operarios, ni dirigidas por éstos; promovían el socorro mutuo pero lo
subordinaban a mero medio de propagación de la fe; y su definición más marcada
era por la negativa: eran por sobre todo antisocialistas y antianarquistas.
Esta
serie de ambigüedades redundaron no sólo en el cuestionamiento por parte de las
otras tendencias existentes dentro del movimiento obrero, sino en los
resultados que obtenía la misma acción de los Círculos. Según Nicklison, en
1920:
"...tan
exclusiva y mutualista es la tendencia de algunos Círculos, que ha llegado a
desaparecer de la mente de algunos asociados la creencia de que ellos puedan
responder a fines superiores o extraños a los simples de socorro y asistencia
en caso de enfermedad. Si se practicara una seria investigación al respecto,
alcanzarían a comprobar lo siguiente: existen obreros afiliados a los Círculos,
que a la vez lo están a los sindicatos gremiales de tendencias opuestas a las
del catolicismo social. Entienden esos obreros llenar así, lícitamente, dos
necesidades compatibles: la del socorro y la de la defensa de los intereses
profesionales desatendidos, a su juicio, en las asociaciones católicas."37
Otro
de los impulsos para la creación de sociedades mutuales, también criticado por
los socialistas, se originó en las propias empresas38. Las características que las
diferenciaban del resto de las mutuales eran la afiliación obligatoria de los
empleados y obreros, a los que se les descontaba una cuota mensual de sus
salarios; y la poca o nula participación de los miembros en las decisiones de
la sociedad, pues en general las comisiones directivas estaban formadas por el
personal superior de la empresa.
Las
iniciadoras de este movimiento -y las más criticadas por no respetar los
principios del mutualismo- fueron las grandes empresas de ferrocarriles,
incorporándose luego algunas reparticiones y fábricas. En los proyectos de ley
presentados por los socialistas se rescataba a algunas de estas sociedades
creadas por empresas, englobándolas dentro de la mutualidades legítimas por
carecer de las características generales de las de su mismo origen. Entre ellas
se encontraban la sociedad de empleados de la Compañía de Tranvías Anglo-Argentina, la que era calificada de
"verdadera mutualidad en cuanto a su organización interna"; y
la casa Saint Hnos, que "...tenía personería jurídica, era administrada
por los mismos obreros y empleados y los directores no intervenían en la administración,
a pesar de contribuir con cotizaciones de importancia." (Recalde, 1991).
El resto era duramente criticado, aunque se rescataba la importancia de la
prestación de ese tipo de servicios, una vez reorganizadas según los principios
del verdadero mutualismo.
A
este heterogéneo conjunto de iniciativas, se sumaba la existencia de empresas
de asistencia médica. Debido a la falta de regulación y de control legal, estas
empresas se hacían pasar por mutuales, compitiendo deslealmente -al dar por una
cotización menor un mayor beneficio- y defraudando con frecuencia a sus
miembros. En los proyectos socialistas se contemplaba su organización y control
como Compañías de Seguro según el Código de Comercio, de manera de dejarlas
diferenciadas de las mutuales legítimas.39
La
importancia creciente de las sociedades mutuales en su conjunto, más allá de
las diferencias de origen y de los debates internos, no sólo se expresó en los
proyectos de ley presentados a partir de 1913, sino también en el Congreso
de la Mutualidad de 1918. Este congreso nacional, organizado por el Museo
Social Argentino, tenía como puntos centrales sentar las bases para una ley
orgánica de mutualidades; discutir las posibilidades de la federación, y de la
relación de la mutualidad con el seguro social como su culminación.
2. Las
sociedades barriales
Ya entrado el
siglo XX, el brusco crecimiento de la Argentina
tomó otros rumbos. En la ciudad de Buenos Aires esto se expresó en una serie de
cambios que lentamente fueron produciéndose. A los picos de inmigración de la
primera década de este siglo, le siguieron índices muchos más bajos. Aunque
luego del fin de la Primera Guerra se reanudó el flujo de inmigrantes europeos,
ya no alcanzó las mismas proporciones. Hacia 1930 ya se había detenido, y
comenzó a tener peso la migración interna, de las zonas rurales próximas.
Paulatinamente,
el espacio urbano fue extendiéndose y haciéndose denso. Los nuevos medios de
transporte (como los tranvías y colectivos), la extensión del pavimento y los
loteos de tierras baldías, hicieron que muchos trabajadores abandonaran los
conventillos del centro de la ciudad y se trasladaran hacia la periferia. Así,
a los barrios tradicionales de fines de siglo pasado, como San Telmo, Barracas
o La Boca, se agregaron los nuevos barrios como Almagro, Caballito, Flores,
Belgrano, Pompeya, Mataderos o Villa Urquiza. Estos nuevos barrios también
estaban relacionados a nuevas actividades económicas: a partir de los años
veinte, y sobre todo después de 1930, comenzaron a notarse los efectos del
crecimiento industrial en los talleres y fábricas que se expandieron por la
periferia de la ciudad.
A nivel
político, frente al régimen tradicional y restringido imperante hasta 1912, la
sanción de la ley Sáenz Peña y el ascenso del radicalismo supusieron una
reivindicación de la política, en tanto posibilidad de participación y de
negociación entre fuerzas. Sumado a esto, las primeras generaciones de hijos de
inmigrantes y el progresivo desarrollo de un sistema de educación pública,
influyeron en el desgranamiento de la masa migratoria y en su integración en
una nueva sociedad más compleja y diversificada.
Los nuevos
barrios fueron expresión de la existencia de los cortes y estratos que
paulatinamente fueron dibujándose. Al compás de esta progresiva transformación
y complejización de la sociedad fueron surgiendo nuevas formas de solidaridad y
acción colectiva, coherentes con las nuevas situaciones y las nuevas
necesidades. Se desarrollaron principalmente en los nuevos barrios, siendo
típico de este período la proliferación de asociaciones de fomento barrial,
clubes de barrio y bibliotecas populares; así como de centros y comités
promovidos por partidos políticos.
Muchas veces fueron
las mismas necesidades surgidas de la formación de los nuevos barrios las que
promovieron la creación de sociedades. La extensión de los nuevos servicios
urbanos (transportes, luz, cloacas) se realizaba lentamente, por lo que los
vecinos de las zonas periféricas se vieron impulsados a organizarse para
gestionarlos ante la lejana autoridad central. Por otro lado, también era
necesario abrir espacios que respondieran a las demandas de recreación,
educación y sociabilidad que se iban generando en el seno de la sociedad
barrial.
La
creación de bibliotecas populares fue una de las expresiones de la nueva
sociabilidad. Su crecimiento en este período es bastante significativo: a fines
de la década del veinte su número oscilaba en cuarenta y seis, hacia principios
de la década del treinta habían aumentando a noventa, y en los diez años
siguientes llegaron a doscientas40.
A veces mantenían una existencia autónoma y otras se desarrollaban dentro de
las escuelas, las que también funcionaban como lugares de reunión y relación
entre los vecinos. Pero también denotaban el crecimiento de instituciones
barriales, pues era muy común que toda sociedad de fomento o club tuviera su
biblioteca; así como también la tenían aquellos centros con que los partidos
políticos (en especial los socialistas) se insertaban en los barrios.
Estas
bibliotecas no sólo cumplían la función de hacer circular libros. En torno a
ellas se desarrollaba una serie de actividades culturales, recreativas y
educativas que las implicaba en un proceso cultural más general, con diferentes
matices según el ámbito en el que se habían originado.
Los
centros creados por el Partido Socialista se encuadraban dentro de un proyecto
bastante claro. Junto a la acción política partidaria, la estrategia de
expansión de los socialistas incluía el desarrollo de una política cultural.
Esta estaba destinada, a corto plazo, a elevar el nivel material e intelectual
de los sectores populares mediante su calificación intelectual y laboral. Luego
de este primer paso necesario, a largo plazo el objetivo era la efectiva
expansión del ideario socialista. Bajo estas ideas directrices se organizaban
las diferentes actividades que se llevaban a cabo en los centros y bibliotecas
creadas por los socialistas. Junto a los cursos y talleres -que incluían corte
y confección, mecanografía, idiomas y materias técnicas entre otros
temas-, las conferencias eran consideradas como las principales actividades.
También
se desarrollaban actividades recreativas como fiestas, conciertos o paseos. Sin
embargo, eran consideradas sólo como el marco de la "obra de cultura
popular", o como refuerzos para atraer al público a las actividades
consideradas centrales. Así, era frecuente, por ejemplo, que los conciertos
estuvieran precedidos por conferencias; o que los paseos tuvieran finalidades
didácticas, como la visita a museos, exposiciones e incluso a plantas fabriles
o locales cooperativos.
Esta
superposición de actividades educativas, culturales y recreativas también se daba
en las sociedades surgidas de la iniciativa de los propios vecinos. Por
supuesto que, a diferencia de los centros socialistas, estas asociaciones no se
insertaban en una estrategia general, sino que se desarrollaban en cada barrio
respondiendo a particularidades y necesidades específicas.
Sin
embargo, varios autores coinciden en señalar la importancia de las sociedades
barriales como agencias de transmisión de la "cultura" establecida, y
consecuentemente como instancias de integración de lo que se fue constituyendo
como "sectores populares". En este sentido, Romero y Gutiérrez (1989)
destacan la importancia que estas instituciones tenían como agencias de
educación. A través de ellas, quienes por diversas causas quedaban fuera de los
servicios que comenzaba a brindar el Estado, podían aspirar a formarse en un
área determinada -en general, educación técnica o cursos profesionales- y así
tener la posibilidad de mejorar su situación social.
La
expansión de las sociedades barriales expresó una redefinición del movimiento
asociacionista, comenzado con el surgimiento de las sociedades de socorros
mutuos en la segunda mitad del siglo XIX. Al predominio de los particularismos
basados en las relaciones por nacionalidad o por origen, sucedieron las relaciones
establecidas en función del espacio barrial. La integración por objetivos
locales y comunes fueron características de estos espacios en formación,
marcados por la heterogeneidad y la movilidad social. Así, las relaciones de
solidaridad y autogestión pasaron a expresarse bajo la forma del fomentismo
barrial, centrando las expectativas en lo local y en el futuro, antes que en el
recuerdo y la preservación de las diferencias de origen.
VI.
Rupturas y continuidades: el populismo y la Fundación Eva Perón
La
historia y la acción desplegada
por la Fundación Eva Perón es tal vez uno de los capítulos de la historia argentina
que más polémicas ha suscitado. A tal punto que ha llamado también la atención
de investigadores extranjeros. Lo interesante del caso, desde el punto de vista
de este trabajo, se vincula con algunas de las cuestiones principales que han
sido tratadas hasta ahora: por un lado, la ambigüedad de los modelos
institucionales y, por ende, de su financiamiento y de las relaciones con el
Estado y, por otro, la importancia de los discursos en la modelación de las
prácticas institucionales. Dado que, así como la Sociedad de Beneficencia, la historia de la Fundación Eva Perón ha
sido objeto específico de otros estudios (Ferioli, 1990; Tenti Fanfani, 1989;
Alayón, 1992) me limitaré a discutir aquí solamente los dos aspectos
mencionados.
1. El modelo fundacional:
recuerdos del pasado?
La
forma, el modelo a partir del cual se constituye la Fundación Eva Perón es el
aspecto en el que, a pesar de los discursos en contrario, menos ruptura hubo
con el instaurado desde el siglo pasado por la Sociedad de Beneficencia. Eva
Perón comenzó a desarrollar acciones en el campo social a partir de la asunción
del general Perón a la Presidencia de la Nación. Pero recién el 19 de junio de
1948 fue creada la "Fundación Ayuda Social María Eva Duarte de Perón"
con el propósito de "realizar una obra de verdadero interés social".
El 8 de julio del mismo año se le concede la personería jurídica y se le aprueban
sus estatutos. Poco después, en septiembre, se crea la Dirección Nacional de
Asistencia Social dependiente de la Secretaría de Trabajo y Previsión, de la
cual pasan a depender la Sociedad de Beneficencia de la Capital y las entidades
privadas de igual carácter. En 1950, se reformarán los estatutos de la
Fundación y pasará a llamarse, lisa y llanamente, Fundación Eva Perón. Con el
tiempo, la Fundación superará por mucho la actividad de la Dirección Nacional,
concentrando hegemónicamente la asistencia social del Estado peronista.
Señala
Tenti Fanfani que "en cierta medida se reproducirá el esquema formal de la
(Sociedad de) Beneficencia. La ayuda social será llevada a cabo por una
organización con características muy peculiares y con una ubicación muy ambigua
entre el espacio de la administración central del Estado y el espacio de la
entidades privadas" (Tenti F., 1989; p.77). Con ello se refiere a que al
igual que la entidad creada por impulso de Rivadavia, la Fundación Eva Perón
responde también a una iniciativa del Estado, quien crea una entidad jurídica
que se maneja privadamente y que cumple tareas que el Estado considera
necesarias.
Resulta
interesante observar la atribución de funciones que el Estado le arroga a la
Fundación. Los estatutos de la Fundación son más o menos similares a los de
otras fundaciones actuales con objetivos generales y vagos: prestar ayuda
pecuniaria o en especies, otorgar becas, construir viviendas, realizar obras de
interés general y construir establecimientos benéficos. Pero su actividad se
concentra en dos estrategias bastante definidas: a) la atención integral en
grandes establecimientos (hogares de ancianos, escuelas, institutos de
internación, centros turísticos, etc.) y, b) el otorgamiento directo de bienes materiales
y subsidios en grandes cantidades.
En
1950 el Poder Ejecutivo le encomienda a la Fundación el cumplimiento de los
fines sociales que le habían sido atribuidos en 1945 al Instituto Nacional de
las Remuneraciones, autorizándola a hacerse cargo del fomento del turismo
social para obreros y empleados y a tomar bajo su control cualquier
establecimiento dedicado a fines de asistencia social. Ello tiene dos
implicancias. Por el lado de los recursos, la Fundación comienza a percibir por
ley el 3% de los aguinaldos (2% de empleados y obreros y 1% de los
empleadores), los que se constituyen posteriormente en el 70% de los recursos
de la Fundación (Ferioli, 1990)41.
Por el lado de sus atribuciones, el Poder Ejecutivo reconoce que "las
funciones a cargo de la Fundación Eva Perón son de orden público y interés
nacional". Con ello, atribuye a una entidad privada el carácter de
ejecutora de funciones de bien público normalmente reconocidas exclusivamente
al Estado. Se reproducen aquí varias de las justificaciones por las cuales
Rivadavia, más de un siglo atrás, había impulsado la creación de la Sociedad de
Beneficencia, la que, como vimos, si bien se manejaba de acuerdo a los cánones
de una entidad privada (autonomía en la toma de decisiones, status), recibía
gran parte de su financiamiento y atribuciones por decretos y leyes emanadas
del Estado. Sin embargo, el discurso peronista posterior hará énfasis repetidas
veces en que es solamente el Estado el único garante del interés general de la
población y, por lo tanto, desarrollará centralizadamente las políticas
laborales y sociales.
El
financiamiento de la Fundación Eva Perón también muestra otras aristas
interesantes. Además de los recursos provenientes de los impuestos al juego
controlado por el Estado (casinos, lotería y carreras), la Fundación recibía
también donaciones en efectivo y en especies del mundo empresario. Muchos de
ellos, según lo reconocen fuentes de origen peronista, realizaban dichos
donativos a cambio de créditos del IAPI (Instituto Argentino de Promoción
Industrial) que ella misma gestionaba (Ferioli, 1990; p.40). Esta
pseudo-filantropía empresarial, al igual que otras donaciones que mencionáramos
con respecto a la Sociedad de Beneficencia, estaba evidentemente guiada por
intereses políticos muy inmediatos42.
Las donaciones a la Fundación, sin embargo, irán decreciendo con el tiempo en
relación proporcional al aumento de los recursos provenientes por disposiciones
estatales de diverso tipo.
Finalmente,
también merece resaltarse el hecho de que si en un comienzo sus recursos
equivalían a casi la mitad de las erogaciones en asistencia social hechas por
la administración nacional, en 1953 las sobrepasó, representando un 123% de las
mismas (Tenti Fanfani, 1989, p.80). Ello significa que el Estado peronista
atribuyó claramente mucho mayor importancia a la obra de la Fundación que a las
instituciones públicas que se movían en su mismo campo de actividades. Si en el
caso de la Sociedad de Beneficencia esto podía encontrar justificativos en
cuanto a la inexistencia de entidades públicas específicas que se ocuparan de
tales problemas, tal excusa no parece plausible a mediados del siglo XX.
2. El discurso de la ayuda
social: de la beneficencia a la justicia
Como se señaló
anteriormente con relación a la Sociedad de Beneficencia, toda práctica de
ayuda social incorpora, más o menos explícitamente, un discurso que le da
sentido y que la orienta. Más que en la práctica concreta -que desde mi óptica
no diferenció la labor de Eva Perón de otras prácticas asistencialistas
clásicas-, el punto de ruptura de la Fundación con las tradición de la
beneficencia y la caridad se dio fundamentalmente en el nivel discursivo.
Si bien Eva
Perón había comenzado a organizar ayuda social desde antes de la creación de la
Fundación, su viaje a Europa (España, Italia, Portugal, Francia y Suiza) en
1947 le sirvió para delinear el modelo y la práctica de su accionar posterior.
Hacia allí viajó en busca de referentes para su trabajo social, queriendo
conocer todo "lo que no debía hacer en nuestra tierra una obra de ayuda
social". Luego de visitar centros asistenciales, orfanatos, asilos,
comedores populares y barrios obreros, Evita llega a la conclusión de que lo
que había visto en Europa no la inspiraba. Diría: "Las obras sociales de
Europa son, en su inmensa mayoría, frías y pobres. Muchas obras han sido
construidas con criterios de ricos...y el rico cuando piensa para el pobre,
piensa en pobre".
En
La Razón de mi Vida, Eva Perón volvería con más detenimiento sobre el
significado de su obra. Vale la pena citar algunos párrafos:
"...Pero
me causa gracia la discusión, cuando no se ponen de acuerdo ni siquiera en el
trabajo que yo hago. No es filantropía, ni es caridad, ni es limosna, ni es
solidaridad social, ni es beneficencia. Ni siquiera es ayuda social, aunque por
darle un nombre aproximado yo le he puesto ese..." (p.182, subrayado
nuestro))
"...Para
mí es estrictamente justicia. Lo que más me indignaba al principio de la ayuda
social, era que me lo calificasen de limosna o de beneficencia. Porque la
limosna para mí fue siempre un placer de los ricos: el placer desalmado de
excitar el deseo de los pobres sin dejarlos nunca satisfecho. Y para eso, para
que la limosna fuese aún más miserable y más cruel, inventaron la beneficencia
y así añadieron al placer perverso de la limosna el placer de divertirse
alegremente con el pretexto del hambre de los pobres. La limosna y la
beneficencia son para mí ostentación de riqueza y de poder para humillar a los
humildes". (p.182, subrayado nuestro).
Claramente,
la conceptualización de la obra de ayuda social de Eva Perón se ubica en el
campo de la satisfacción de derechos, y por ende en el campo de la justicia
(social, en este caso) en contraposición a la idea de "deber moral"
de los pudientes, clásico de la beneficencia. Ello explica no sólo los
enfrentamientos con la Sociedad de Beneficencia, hasta llegar a su
intervención, sino también sus enfrentamientos con la Iglesia y la posterior
confiscación de toda su obra luego del derrocamiento del gobierno peronista en
1955.
La
ayuda social es vista, en este sentido, como una acción complementaria y
reparadora de la justicia social, que se da fundamentalmente en el campo del
trabajo. No obstante, Tenti Fanfani señala acertadamente que
"...casi
siempre se trata de acciones puntuales y discrecionales que en alguna medida no
condicen con la idea del derecho a satisfacer ciertas necesidades por parte de
los sectores más desfavorecidos de la población. En general, los bienes y
servicios son asignados caso por caso en virtud de una demanda que recibe un
tratamiento más o menos arbitrario por parte de quien tiene el poder de
distribuir y asignar". (Tenti F.; p.80-81).
Al ser concebida la ayuda social como un
derecho de quien la recibe, el Estado, asumiendo el monopolio del bien público,
se ubica como el único garante y satisfactor del mismo. Esta concepción se
arraigó claramente en la sociedad civil argentina
-y más aún en los sectores populares-, lo que en alguna medida explica también
el espacio perdido por las organizaciones no-gubernamentales a partir de los
40s y la centralidad puesta en la acción colectiva dirigida al Estado para la
conquista de tales derechos.
Hoy,
en los umbrales del siglo XXI, nos encontramos en los inicios de un proceso de
reversión de esta tendencia "Estado-céntrica". Las implicancias en el
campo del desarrollo social, y por ende del accionar de las organizaciones
no-gubernamentales están aún en gestación.
VII.
Conclusiones
La
iniciativa privada sin fines de lucro, instrumentada a partir de una amplia
variedad institucional no gubernamental, ha sido una constante a lo largo de la
historia argentina. Aún desde antes que se plasmara la construcción
de un Estado nacional, diversas congregaciones religiosas tomaron a su cargo la
atención de pobres, mendigos y marginados, así como también encararon una gran
diversidad de obras educativas y culturales, actuando además como
intermediarias de las acciones voluntarias y filantrópicas de los vecinos.
Sería
legítimo decir que tales emprendimientos se movieron con total discrecionalidad
y libre arbitrio en cuanto a las poblaciones referentes de su acción, y a los
ámbitos de competencia. La existencia de un Estado colonial en situación de
disputa con la Iglesia, y la importancia de la propia Iglesia y sus
instituciones en el desarrollo de la vida social son los factores más
importantes a la hora de intentar entender la manera en que las primeras
iniciativas filantrópicas y voluntarias surgieron.
Sería
recién luego de la Revolución de Mayo cuando la dirigencia revolucionaria
comenzaría a ver la necesidad de que una autoridad superior asumiera la
responsabilidad de tal tarea. Para ello se creó una institución, la Sociedad de
Beneficencia, la que a pesar de su naturaleza ambigua, se ubica entre las
organizaciones no-gubernamentales de mas vastos alcances en la historia argentina.
La vinculación entre las elites dominantes y la secularización de la acción de
beneficencia y caridad se convirtió así en una de las marcas de origen de las
ONGs en la Argentina. También lo
fueron el alto grado de involucramiento femenino y la contradictoria demanda
entre autonomía y financiamiento estatal.
El
crecimiento económico y la modernización del país impulsaron la construcción de
un Estado central y, más tarde, un sistema de partidos. Pero en su ausencia,
las organizaciones no-gubernamentales lograron encontrar los espacios desde
donde influir las decisiones políticas. Aquí también sobresalieron las elites,
quienes a través de una variedad de instituciones tales como el Club de Armas,
el Jockey Club o el Club del Progreso sirvieron como instancias de
reclutamiento de la elite política, de negociación y de expresión de intereses.
Según Allub (1989), "la pertenencia a estas asociaciones era más
importante en el otorgamiento de las posiciones dentro de la elite estatal que
la afiliación a los partidos". El accionar de estas instituciones -cuyo
ejemplo más definido y beligerante fue la Liga Patriótica43- repetía en cierta manera el papel de
las entidades de beneficencia patricias: combinaban un fuerte trabajo de
abogacía en el campo de la política con prestación de servicios sociales a
grupos necesitados. El clientelismo político se arraigó así, fuertemente, en la
acción social.
El
avance de las ciencias médicas junto con el descontrol y superposición de las
acciones filantrópicas privadas de fines de siglo motivó un fuerte impulso
hacia la centralización de las actividades de asistencia social a nivel
municipal. La influencia del positivismo y el iluminismo en la corriente de
médicos higienistas y en los socialistas llevó a fuertes enfrentamientos con la
Sociedad de Beneficencia, comenzando allí su lento pero firme proceso de deslegitimación.
A
la pérdida de espacios de la beneficencia tradicional en aras de la acción
estatal se sumó el enorme despliegue de comienzos de siglo de las asociaciones
mutuales y barriales. Motivadas por sentimientos de raza o etnia, o de necesidades
barriales, el asociacionismo solidario se implantó en las principales ciudades
del país, ofreciendo un nuevo modelo organizativo alternativo a la beneficencia
tradicional. Podría hipotezarse que el asociacionismo -básicamente volcado
hacia la satisfacción de necesidades de sus miembros- fue una obra
eminentemente masculina, en contraposición a la obra femenina filantrópica, más
volcada hacia "los otros".
Es
importante destacar que todas estas iniciativas filantrópicas y asociativas
estuvieron promovidas por distintas motivaciones, tanto individuales como
colectivas. En el campo individual es necesario resaltar el altruismo, la
generosidad, la solidaridad y el desprendimiento, así como valores de orden
moral o religioso. Entre las motivaciones colectivas, distintas estrategias e
ideologías se combinaron y mixturaron: la necesidad de control social y de
"moralización" en una sociedad emergente, alternó con la promoción de
las ideas liberales, positivistas e iluministas y con la búsqueda de canales alternativos
a la acción política. Mientras que estas últimas han sido tratadas con mayor
profundidad en diversos estudios, las del ámbito individual merecerían ser
exploradas con mayor detenimiento.
La
combinación de ambas dimensiones se vio expresada nítidamente en la acción de
Eva Perón y de su fundación. Movida por profundas convicciones personales, pero
a la vez cumpliendo un mandato político del Estado peronista, el liderazgo de
Evita alteró las reglas de juego de la filantropía privada. Al asumir el Estado
el monopolio del bien público, se convirtió en el único distribuidor de ayuda
social, en gran parte canalizada por la Fundación Eva Perón, en desmedro de
otras instituciones privadas no gubernamentales. En esta perspectiva, una de
las preguntas centrales que será necesario indagar es si efectivamente el
peronismo otorgó la ciudadanía social -como es lugar común decir- o si por el
contrario cerró las puertas a acciones más autónomas de la sociedad civil.
Aún
derrocado el peronismo en 1955, el Estado continuaría siendo el centro de la
política social, con escasa participación de la sociedad civil. El
autoritarismo de los años 60-70, el renovado compromiso social de sectores de
la Iglesia y la crisis del paradigma de las izquierdas políticas --entre otros
motivos-- abrirían, en los años 1980, un nuevo cauce para la acción de
las ONGs. Pero esa ya es otra historia.
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