Perspectivas,
vol. XXXI, n° 1, marzo 2001 Versión
original: español
la reforma de la educaciOn
secundaria
LA
EDUCACION SECUNDARIA
LATINOAMERICANA FRENTE A
LA CRISIS DEL MERCADO DEL TRABAJO
Daniel Filmus*
Introducción
El objetivo del presente artículo es aportar elementos
al debate acerca de una relación históricamente conflictiva: la relación entre
educación y empleo.
Una de las críticas que más frecuentemente se dirigen
a la educación es su falta de articulación con las demandas del mercado de trabajo.
Sin lugar a dudas, el nivel del sistema educativo donde más se concentran estas
críticas ha sido el nivel secundario. Su desvinculación de las necesidades de
conocimientos y competencias que requiere el mundo del trabajo moderno es,
junto con la pérdida de capacidad para asegurar el acceso al nivel superior,
una de las principales causas de una crisis que ha sido definida en reiteradas
ocasiones como de “identidad” (Ibarrola y Gallart, 1994). Desde estas
posiciones, la principal responsabilidad de la falta de articulación incumbiría
al sistema educativo, que va a la zaga de las nuevas demandas de formación que
requiere el empleo.
Es evidente que estas críticas formuladas desde el
mercado de trabajo tienen un fuerte sustento en la realidad. Al estudiar de
esta temática en otras investigaciones, nos hemos dedicado a analizar las
dificultades específicamente educativas que la escuela secundaria ha tenido
para avanzar a la misma velocidad con que las transformaciones productivas se
impusieron en los sectores modernos de la economía. Sin embargo, las críticas
que hacen recaer toda la responsabilidad de la desarticulación con el trabajo
en las limitaciones de la escuela secundaria son, cuando menos, parciales.
En el presente artículo, nos proponemos analizar la
problemática desde una perspectiva diferente. En primer lugar, ubicándonos en
el sistema educativo, analizaremos la evolución de la demanda laboral. ¿En qué
medida el patrón de desarrollo que se verifica en los países de América Latina
promueve la estructuración de un mercado de trabajo que en la práctica limita
la posibilidad de generación de una escuela secundaria de alta calidad para
todos? Planteado en otros términos: ¿para qué tipo de empleos el mercado de
trabajo latinoamericano ha requerido históricamente y demanda en la actualidad
la formación que brinda la escuela secundaria? ¿Cómo han influido los procesos
de globalización, las recientes transformaciones científico-tecnológicas
aplicadas a los procesos productivos y las reformas estructurales implementadas
a partir de las políticas económicas surgidas del Consenso de Washington en la
relación entre la educación secundaria y el trabajo en América Latina? ¿Quiénes
han sido los ganadores y los perdedores, frente a un mercado del trabajo cada
vez más polarizado?
El nivel de deterioro del empleo latinoamericano en
las últimas décadas, su tendencia a la informalización, la polarización y la
precarización, y su responsabilidad en la cada vez más desigual distribución
del ingreso exigen redefinir el papel de la escuela secundaria y una nueva
postura frente a las demandas reales del mercado de trabajo.
La pérdida de identidad y la crisis de la escuela
secundaria actual ¿son producto de su no articulación con el mercado de trabajo
o, por el contrario, de haber correspondido las características de su
evolución? A partir de las difíciles condiciones que impone el nuevo orden
económico mundial y la globalización a los países latinoamericanos ¿puede la
escuela secundaria
desempeñar un importante papel en el proceso de democratización de
oportunidades laborales de alta calidad para todos los ciudadanos?
En un texto reciente, invirtiendo el planteamiento
tradicional acerca de la importancia de la educación para combatir la
desigualdad, Juan Carlos Tedesco (1998) formuló la siguiente pregunta: ¿Cuánta
equidad social es necesaria para que la educación sea exitosa en su tarea
igualadora? Siguiendo esta misma línea de pensamiento, este trabajo también
pretende invertir la pregunta acerca de cómo articular la escuela secundaria
con el mercado de trabajo: ¿cuáles
son las condiciones mínimas que deben tener las demandas que provienen del
mercado de trabajo para hacer realidad el objetivo de construir una educación
secundaria de calidad para todos los jóvenes de la región?
Respondiendo a este interrogante, las reflexiones
finales del artículo apuntan a plantear los principales problemas y desafíos
que se deben enfrentar en el nuevo siglo tanto desde las estrategias con
respecto a la escuela secundaria como desde el conjunto de las políticas
públicas para abordar con una perspectiva integral la relación entre educación
y trabajo, un nuevo tipo de relación que permita democratizar los beneficios y
potencialidades de la globalización y del avance científico-tecnológico,
colocándolos no sólo en función de los intereses de un sector de la sociedad,
sino al servicio del conjunto de la población.
La desigualdad educativa en América Latina
La década de los años noventa significó el fin de la ilusión que sostenía que el crecimiento económico debía generar necesariamente una mejora en la estructura ocupacional y en la distribución del ingreso. A pesar del incremento del PBI (3,5% anual), el mercado de trabajo latinoamericano continuó el proceso de deterioro iniciado en la “década perdida”. Por un lado se estrechó, al crecer menos que la población económicamente activa, y por el otro se polarizó, al aumentar la brecha entre los diferentes tipos de ocupaciones (OIT, 1999). Las concepciones que sostenían que la nueva inserción en la economía globalizada iba a generar condiciones de competitividad sistémica (CEPAL-UNESCO, 1992), forzando una mejora fuerte y generalizada de la calificación del conjunto de la fuerza laboral, no se vieron reflejadas en la realidad. Los sectores en los que el crecimiento de la productividad significó mejoras sustantivas en las condiciones de trabajo, principalmente los vinculados al comercio internacional y a los servicios básicos, se mostraron incapaces de incorporar importantes contingentes de mano de obra.
En este
contexto, las señales que desde el mercado de trabajo llegaron a la educación
han sido sumamente contradictorias. Por un lado, se desarrolló una fuerte
presión hacia un aumento de los años de escolarización de la población, en
particular de los jóvenes. En primer lugar, por factores que podríamos
denominar “genuinos”. Con esta denominación hacemos referencia a las demandas
educativas que provienen del sector de la economía que ha logrado incorporarse
al mercado mundial y que también ha transformado sus paradigmas tecnológicos y
organizacionales con vistas a reemplazar el uso extensivo de mano de obra
semicalificada por otro, basado en el uso intensivo de la mano altamente
calificada (Gitahy, 1994). A esta demanda se suma la de ciertos sectores del
Estado, empresas productoras de bienes y servicios dedicadas al mercado interno
e incluso una porción del trabajo informal en vías de modernización,
principalmente el vinculado a las microempresas. Todos estos sectores requieren
trabajadores que posean competencias que, como la polifuncionalidad, la
creatividad, el manejo correcto de los códigos de la lengua materna y por lo
menos una lengua extranjera, la informática y la comunicación, el trabajo en
equipo, la disposición al cambio y al aprendizaje permanente, sólo pueden ser
adquiridos a partir de un mayor número de años de escolaridad.
En segundo lugar, por razones que podríamos denominar
“espúreas”, más vinculadas a las formas de selección de los trabajadores por
parte de los empleadores a partir de las nuevas condiciones del mercado
laboral. Es evidente que la disminución de las oportunidades laborales generó
una competitividad mayor para la obtención de mejores puestos de trabajo. La
ventaja comparativa de obtener más años de escolaridad se acentuó. Por ejemplo,
el acceso al título superior se convirtió en el principal pasaporte para el
acceso a los sectores modernos de la economía, y en particular a los puestos de
trabajo de buena calidad (Filmus, 1999). Al mismo tiempo, el aumento de la
oferta de trabajadores con más años de escolaridad frente a la rigidez de la
demanda laboral potenció el proceso denominado “efecto fila” (Carnoy, 1982).
Este proceso hace referencia a que la sobreoferta permitió que los empleadores
pudieran exigir mayores credenciales que las que demandaba el desempeño del
puesto a cubrir, con el objetivo de discriminar a quienes no tuvieron la
posibilidad de continuar sus estudios. La desocupación, la informalidad y los
empleos más precarizados se convirtieron en el destino más predecible para
quienes quedaron tempranamente fuera del sistema educativo.
Por
otro lado, al sistema educativo también llegaron señales que no estimularon un
crecimiento vertiginoso de la escolaridad postprimaria. Estos signos estuvieron
íntimamente vinculados al deterioro del mercado laboral y de la distribución
del ingreso. El modelo de desarrollo implementado generó una economía sumamente
dualizada donde los sectores que debieron enfrentar el desafío de incrementar
sensiblemente la productividad se convirtieron en “islas” que incorporaron
altas tecnologías en el marco de un contexto que modificó muy poco su
estructura productiva. Los requerimientos de este sector de la economía se
pudieron resolver brindando educación de alta calidad a una pequeña proporción
de la población. Las demandas de mayor escolaridad por parte de la ciudadanía,
si bien fueron importantes, también estuvieron contenidas por el aumento de la
pobreza y la vulnerabilidad de importantes sectores de la sociedad. El
deterioro de las condiciones socioeconómicas de las familias impidió que muchas
de ellas pudieran liberar a los jóvenes de su tarea de procurar ingresos para
el hogar, y por lo tanto los apartó de la posibilidad de continuar sus
estudios. En cambio, para aquellos nuevos sectores que a pesar de las
dificultades lograron acceder al nivel secundario, se abrieron ofertas
educativas que, en su mayoría, brindaron un servicio de peor calidad. La
conformación de circuitos educativos de calidad diferenciada de acuerdo al
sector de la población al que están dirigidos, se consolidó. De esta manera, se
generaron verdaderos subsistemas, cada uno de los cuales desarrolló criterios
de aprendizaje, evaluación y hasta acreditación autónomos.
Como resultado de estas presiones contradictorias del mercado de trabajo, en las dos últimas décadas la región ha mostrado dos procesos complementarios: a) una expansión del sistema educativo relativamente lenta respecto del resto del mundo; b) la mayor escolarización ha ido acompañada por un crecimiento de la desigualdad entre las posibilidades de acceso a la educación entre los diferentes sectores sociales.
A
principios de los años setenta, América Latina mostraba un nivel educativo
acorde a su grado de desarrollo. A mediados de los años noventa, en cambio
América
Latina tiene apenas 5,2 años de educación, dos menos que lo esperado para su
nivel de desarrollo y 4 menos que los países del sudeste asiático de similar
desarrollo (Gráfico 1). La insuficiencia educativa para el promedio de la
región, fue acompañada, además, de un grado de desigualdad creciente de las
oportunidades educativas, toda vez que el desvío estándar creció
sistemáticamente en este período” (Gráfico 2) (Londoño y Székely, 1998,
pág. 215).
Estos dos procesos, un
crecimiento relativamente lento de las matrículas y una mayor desigualdad en la
distribución de la educación han sido constatados por un reciente estudio del
BID. En él se señala que en las últimas décadas en América Latina la educación
creció a un ritmo medio del 0,9% anual. En el mismo período, los países del
Este asiático crecieron al 3% anual. Respecto de la desigualdad, el informe
destaca que a medida que aumentaba el promedio de educación, se alcanzó y luego
se sobrepasó el nivel de dispersión normal de la educación y que a partir de
los años ochenta: “la educación ha estado peor distribuida en América Latina de
lo que podría justificarse por el avance normal del proceso…” (BID, 1998,
pág. 51).
Gráfico
1
Fuente:
Londoño
y Székely, 1998.
Gráfico 2
Fuente: Londoño y Székely, 1998.
La evolución de la escuela secundaria
Como hemos visto, un mercado de trabajo que se
deteriora, se estrecha y se polariza y una distribución del ingreso cada vez
más regresiva, se correlacionan con un crecimiento más lento de lo esperado de
la educación, que también se distribuye en forma cada vez más desigual. Es
evidente que la polarización ha perjudicado principalmente a quienes logran
avanzar menos años en el sistema educativo y ha concentrado los ingresos y
significado mejoras en los grupos que acceden a los niveles superiores del
sistema. Ahora bien, ¿de qué lado de esta polarización han quedado los que
culminan la escuela secundaria? ¿Qué consecuencias tiene este proceso en la
inserción ocupacional de los que completan el nivel secundario? Veamos algunos
datos empíricos que nos permitan aproximarnos a analizar el papel de la escuela
secundaria en esta nueva realidad.
La escuela secundaria es cada vez mAs necesaria
Un conjunto de
estudios muestran que el certificado de egreso de la escuela secundaria es cada
vez más necesario para el acceso al trabajo, y en particular para acceder a
empleos de calidad o que pertenecen al sector moderno de la economía. Algunos
de estos estudios enfatizan los aspectos que hemos denominado anteriormente
como “genuinos”, y que están vinculados a las competencias y conocimientos que
demandan los modernos procesos productivos y las nuevas formas de organización
del trabajo, los que requieren plataformas más altas de escolarización para
participar en los procesos tecnológicos y sociales que tienen lugar en el
interior de las empresas (Bailey y Eicher, 1994; Braslavsky, 1999). Otros
trabajos, en cambio, sin dejar de tener en cuenta estos elementos, incorporan
al análisis las consecuencias de los procesos “espurios” más vinculados con la
relación “oferta-demanda” en el mercado de trabajo. En estos casos, se presta
especial atención a la creciente importancia de los estudios secundarios en el
marco de los mencionados fenómenos de devaluación de credenciales, “fuga hacia
delante” y el “efecto fila” (Filmus, 1999).
Sin lugar a dudas, ambos factores juegan un papel
preponderante en el hecho de que el certificado de la escuela secundaria se
esté convirtiendo en el umbral mínimo requerido para acceder a puestos de
trabajo de calidad. Un reciente estudio de la CEPAL (1997) permite analizar con
detalle la influencia determinante que tiene entre los jóvenes de 20 a 29 años
de edad haber aprobado 12 o más años de educación para ocupar empleos de
calidad.
Clasificando las ocupaciones de acuerdo al nivel de
bienestar al que permiten acceder, el citado documento de la CEPAL muestra que,
tanto para el ámbito urbano o rural, sólo quienes tuvieron la oportunidad de
estudiar 12 o más años pueden acceder mayoritariamente a las ocupaciones que
permiten un bienestar suficiente o intermedio2 (Gráfico 3). A pesar
de la importante correlación que se observa entre los años de escolaridad y los
mejores trabajos, llama la atención la presencia de un núcleo de trabajadores
con alta educación que se incluye entre aquellos que acceden a ocupaciones que
proporcionan insuficiente bienestar. Ello será motivo de análisis en el próximo
punto.
Un análisis económico que presenta conclusiones
similares fue realizado por el BID (1999), a partir del estudio de la pobreza y
la desigualdad en la distribución de los ingresos en seis países
latinoamericanos desde el papel que desempeñan los activos. Este estudio
concluye que “la desigualdad es el reflejo de una distribución muy deformada de
los activos generadores de ingresos, siendo el más importante de ellos el
capital humano”. Analizando comparativamente a quienes logran culminar los
estudios secundarios y superiores respecto de quienes quedan marginados de los
mismos, proponen que la principal ventaja está en que “los rendimientos de los
activos educativos no son lineales y aumentan con el tamaño del acervo […] lo
cual obliga a los pobres con menor educación a utilizar sus activos a una tasa
menor.” (Attanasio y Székely, 1999)
Gráfico 3. Calidad de los empleos
ocupados en función de los años de escolaridad
Fuente:
CEPAL, 1997, sobre la base de tabulaciones especiales
de las encuestas de hogares de los respectivos países.
La educaciOn secundaria es cada vez mAs insuficiente
Al coincidir el estrechamiento de las oportunidades laborales, en particular las de buena calidad, con el crecimiento de la proporción de la población latinoamericana que culmina la escuela secundaria, se produce una notable paradoja: al mismo tiempo que la escuela secundaria aumenta su importancia para el acceso al trabajo, se torna cada vez más insuficiente para asegurar a todos sus egresados la posibilidad de empleo en los segmentos de calidad. Los datos disponibles muestran que el porcentaje de desempleados con 12 o más años de escolarización como proporción del total de desempleados ha aumentado entre 1990 y 1997 en 10 de 15 países de la región para los cuales hay información disponible. Este aumento también es verificable en la misma cantidad de países cuando analizamos particularmente a los jóvenes con 12 o más años de escolaridad. El incremento del número de egresados de escuela secundaria frente a un mercado de trabajo que crece más lentamente ha sido la causa de que cerca de la mitad de los desempleados jóvenes en países como Chile, Panamá o Ecuador hayan terminado el colegio secundario (CEPAL, 1998). Al mismo tiempo, en 1997 la tasa de desocupación entre quienes poseían de 10 a 12 años de estudio era superior a la tasa nacional en 15 de 16 países de la región. La creciente “desocupación de los educados” y la existencia de un sector de “supernumerarios” con educación secundaria y aún superior, en los países desarrollados ha sido abordada por diferentes autores (Castells, 1997; Fitoussi y Rosanvallón, 1996) y se la vincula directamente con la nueva configuración de los mercados de trabajo a partir de las reestructuraciones productivas de fin de siglo que acompañan los cambios en las tecnologías y la organización de la producción. Por otra parte, se trata en su mayoría de países que se encuentran cerca de la universalización de la escuela secundaria y que brindan alternativas de cobertura social y recualificación para los períodos de desempleo, que suelen ser más breves. En América Latina, el desempleo de quienes culminan la escuela secundaria posee características muy diferenciadas. Por un lado, no sólo ocurre en países donde, aunque parcialmente, ha habido cambios importantes en las estructuras productivas a partir de la incorporación de modernas tecnologías y una alta tasa relativamente alta de escolarización secundaria, como Chile y Argentina, sino también en países donde el impacto de las nuevas tecnologías es muy pequeño y muestran una tasa de matriculación secundaria baja, que no supera el 50%. Tal es el caso de República Dominicana, Paraguay, Nicaragua o El Salvador, entre otros. Por otro lado, casi no existen políticas oficiales de protección social o de reconversión laboral para estos sectores. Un dato significativo es que un núcleo importante de egresados de escuela secundaria “pauperizados” han comenzado a ser incluidos dentro de la categoría de “vulnerables”, ya que por su precariedad laboral y la falta de protección social, están en riesgo de pasar a engrosar la “zona de exclusión” (Minujin y Kessler, 1995; Minujin, 1999).
Respecto al tipo de trabajo al que acceden los
egresados de la escuela secundaria, no contamos con datos comparativos
recientes que permitan analizar el deterioro de su situación laboral.
Investigaciones realizadas en los últimos años nos permiten contar con algún
indicador para los casos de Argentina y Uruguay. En Argentina, entre 1990 y
1999, la informalización de este sector creció entre el 29,6% y el 36.7%
(Filmus y Miranda, 1999). Para Uruguay, un estudio acerca de los jóvenes con
escuela secundaria mostró que más del 60% de los que contaban entre 20 y 29
años y trabajaban no estaban en condiciones de mantener una familia (Katzman,
1999).
A pesar de no contar con datos precisos, es posible
inferir que para el conjunto de la región existe una creciente proporción de
este sector en condiciones de informalidad y subempleo. Una forma de
aproximarnos a esta realidad es volver sobre el Gráfico 3. En él se muestra que
un 15% de la población urbana y un 23 % de la población rural con 12 y más años
de escolaridad, se encontraba ocupando trabajos que les proporcionaban un
insuficiente bienestar.
Otra forma de aproximarnos al deterioro de los puestos de trabajo que ocupan quienes culminaron la escuela secundaria es el análisis de las tasas de retorno. Aunque se trata de un tipo de estudio cuya validez induce a la polémica, en este caso el análisis de las tasas de rendimiento de las escuelas secundarias en América Latina parece coincidir con las tendencias analizadas hasta aquí en cuanto a la pérdida relativa del valor de sus certificados en el mercado. Un reciente estudio del BID (1998) muestra que las tasas de rendimiento de los estudios secundarios (11%) han descendido casi al nivel de los primarios (10%) y que se ha ampliado la brecha con los estudios superiores (18%). Un análisis comparativo de estas tasas en relación con lo que ocurre en otras regiones del mundo, permite observar que América Latina muestra tasas de rendimiento más cercanas a los países desarrollados que cualquier otra región del mundo, incluso que los países del Este asiático, donde la proporción de egresados con escuela secundaria en el mercado de trabajo es mayor (Gráfico 4).
Gráfico
4
Fuente: Psacharopoulos (1994), en: América frente a la desigualdad, BID,
1999.
La baja en el rendimiento de la escuela secundaria es
característica de los países donde este nivel esta cercano a la
universalización, ya que los trabajos que exigen poca cualificación y por lo
tanto tienen menor productividad y salarios, también deben ser desempeñados por
egresados del secundario. En nuestro caso, como hemos visto, lejos de la
universalización, este proceso está vinculado al deterioro del mercado de
trabajo. Entre otros, dos son los peligros principales que puede implicar este
fenómeno. El primero de ellos está relacionado con la importancia que tienen
los cálculos de las tasas de rendimiento a la hora de definir las inversiones
educativas. Muchas veces las perspectivas de los organismos de financiamiento
internacional y las de los propios gobiernos están mediatizadas por
concepciones estrictamente economicistas que, ante la escasez de recursos,
podrían sugerir no invertir en capital humano en sectores o niveles educativos
donde la expectativa de retorno económico no lo justifique. Ello podría
significar la falta de recursos para financiar la expansión de escuela
secundaria (Filmus, 1999). El segundo de los peligros está vinculado con las
expectativas de la población de los sectores pobres de la región. Si estos
sectores perciben que el principal incentivo económico respecto de la educación
se obtiene al culminar el nivel superior, la desigualdad educativa podría
aumentar más aún. Esto se debe a que procurarían estudiar en la escuela
secundaria sólo aquellos grupos que posteriormente tendrían posibilidades de
acceder y culminar los estudios superiores. De acuerdo con el informe antes
citado, este proceso ya estaría ocurriendo: “la estructura de rendimiento de la
educación en América Latina es conducente a la estratificación de la educación,
porque implica incentivos muy bajos para avanzar en la educación básica, a
menos que se tenga la posibilidad de alcanzar la educación universitaria. La
baja proporción de la población que llega a la escuela secundaria es
consistente con esta interpretación” (BID, 1999, pág. 55).