Considerado lo que
diez convenios mundiales vigentes dicen sobre los bosques, se deduce que su
acción combinada puede no ser suficiente para llenar los vacíos que subsisten.
Muchos de los
actuales tratados internacionales contienen disposiciones encaminadas a regular
ciertas actividades relativas a los bosques. Sin embargo, no existe un
instrumento jurídico mundial dedicado a los bosques como tema principal; no hay
un tratado internacional que abarque todos los aspectos medioambientales,
sociales y económicos de los ecosistemas forestales, y las tendencias políticas
no apuntan a la preparación de tal tratado en un futuro previsible. En el
presente artículo se hace un repaso de la presencia de los bosques en diez
instrumentos multilaterales de importancia para la silvicultura. Se concluye
que el planteamiento actual de promover la acción combinada de estos
instrumentos puede no ser suficiente para asegurar la ordenación forestal sostenible,
y se propone una expansión explícita y fundamental y una nueva orientación en
el marco del Convenio sobre la diversidad biológica y de la Organización
Mundial del Comercio para incluir la ordenación forestal sostenible.
FALTA EL CONSENSO PARA UN SOLO
INSTRUMENTO JURÍDICAMENTE VINCULANTE
Actualmente no hay
ningún instrumento sobre bosques en general jurídicamente vinculante. En 1990
se iniciaron negociaciones internacionales explícitamente encaminadas a un
convenio mundial sobre bosques, a propuesta y con el apoyo del G-7, el grupo de
los siete principales países industrializados. Se pensó entonces que sería
factible concluir un convenio sobre bosques en 1992, con ocasión de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD) que tendría lugar en Río de Janeiro, Brasil. Pero durante las
negociaciones en Río quedó claro que la comunidad internacional estaba lejos de
alcanzar un consenso sobre el contenido de un convenio sobre bosques. Hubo
incluso desacuerdo sobre la conveniencia de negociar tal convenio. En su lugar,
se aprobó la jurídicamente anodina «Declaración autorizada, sin fuerza jurídica
obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación,
la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo»
(Principios relativos a los bosques).
No teniendo una
declaración, de suyo, fuerza jurídica obligatoria, la inclusión en el título de
esas palabras indica que este aspecto no vinculante requería una acentuación
especial, reveladora de la gran divergencia de opiniones durante las
negociaciones en la CNUMAD. La indicación de que era no obstante «autorizada»
poco podía hacer para darle el peso de un acuerdo vinculante.
El propósito de
este artículo no es analizar cuáles eran las opiniones divergentes; baste decir
que en las actuaciones institucionales ulteriores a la CNUMAD en relación con
los bosques, a saber el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB, 1995 a
1997), el Foro Intergubernamental sobre Bosques (FIB, 1997 a 2000) y el Foro de
las Naciones Unidas sobre Bosques (FNUB, 2000 hasta el presente), la voluntad
internacional de llegar a un acuerdo jurídicamente vinculante no ha dejado de
debilitarse1.
El menor interés
por llegar a un acuerdo mundial no se limita a los bosques, sino que puede
observarse también en otros ámbitos del derecho internacional sobre el medio
ambiente, como pusieron de manifiesto las recientes controversias en torno a la
aceptación del Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático. En 1992, había un
fuerte sentimiento de urgencia y un espíritu de cooperación excepcional entre
los Estados para establecer un programa de desarrollo sostenible para el futuro
del planeta. Si los Principios Forestales fueron el máximo logro en aquellos
días de auge medioam-biental, no es sorprendente que hoy, al instaurarse la
fatiga de conferencias (los mismos puntos de vista reiterados una y otra vez,
mandatos definidos estrechamente desde las capitales e intervenciones de alto
nivel que a menudo consisten en meras lecturas de declaraciones), parezca menos
realista esperar un instrumento significativo jurídicamente vinculante. Tal vez
sería difícil lograr un consenso internacional sobre los Principios Forestales
si éstos tuvieran que negociarse hoy.
El Foro de las
Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), junto con la Asociación de
Colaboración en materia de Bosques (ACB) establecida para apoyar su trabajo,
forman la estructura internacional actual respecto a los bosques. Sus tareas
consisten en reforzar el compromiso político a largo plazo para la ordenación y
la explotación sostenibles de los bosques de manera congruente y complementaria
con los instrumentos actuales jurídicamente vinculantes que tengan relación con
los bosques. En cuanto a la labor en favor de un convenio sobre bosques, el
mandato del FNUB es provisorio: examinar «los parámetros de un mandato para
elaborar un marco jurídico sobre todo tipo de bosques» en el plazo de cinco
años.
Ya que no parece
probable la aprobación de un convenio mundial sobre bosques, al menos a corto
plazo, la atención se dirige más bien a los convenios mundiales actuales para
ver si sus fuerzas combinadas pueden aplicarse o ampliarse para extenderse a
los bosques.
Los convenios
mundiales que pueden ser más importantes en relación con los bosques son la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el
Convenio sobre la diversidad biológica (CDB) y la Convención de las Naciones
Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía
grave o desertificación, en particular en África. A continuación se analizan
estos tres instrumentos, junto con otros siete acuerdos multilaterales (Cuadro
1), en particular en lo que concierne a su contenido de interés para los
bosques. Aunque todos se interesan de bosques (por lo que se les puede llamar
«tratados sobre árboles»), tienen en común el hecho de ocuparse sólo de ciertos
aspectos, funciones y papeles de los bosques.
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CUADRO 1. Convenios
multilaterales de interés para los bosques |
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Convención/convenio |
Aprobación |
Entrada
en vigor |
Número
de |
Sitio
Web |
|
De mayor importancia para los bosques |
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Convención sobre el Cambio Climático |
09/05/1992 |
21/03/1994 |
186 (01/05/01) |
www.unfccc.org |
|
Convenio sobre la diversidad biológica |
05/06/1992 |
29/12/1993 |
180 (21/06/01) |
www.biodiv.org |
|
Convención de lucha contra la desertificación |
17/06/1994 |
26/12/1996 |
174 (15/06/01) |
www.unccd.int |
|
Otros convenios de interés (por orden cronológico de
aprobación) |
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Convenio de Ramsar sobre las marismas |
02/02/1971 |
21/12/1975 |
124 (12/08/01) |
www.ramsar.org |
|
Convención del Patrimonio Mundial |
16/11/1972 |
17/12/1975 |
164 (15/05/01) |
www.unesco.org/whc |
|
Convención sobre el comercio internacional de especies
amenazadas |
03/03/1973 |
01/07/1975 |
154 (08/05/01) |
www.cites.org |
|
Convenio para la protección de la capa de ozono |
22/03/1985 |
22/09/1988 |
177 (15/06/01) |
www.unep.org/ozone |
|
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales |
27/06/1989 |
05/09/1991 |
14
(01/05/01) |
www.ilo.org;
|
|
Convenio internacional de las maderas tropicales |
26/01/1994 |
01/01/1997 |
56 (01/05/01) |
www.itto.or.jp |
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Organización Mundial del Comercio/ |
15/04/1994 |
01/01/1995 |
141 (31/05/01) |
www.wto.org |
Además de los
instrumentos mundiales aquí citados, existen muchos más acuerdos, en particular
regionales, encaminados a la conservación del medio ambiente, así como a la
protección del hábitat y de especies particulares de la fauna y la flora.
Éstos, no obstante, quedan fuera del ámbito de este artículo.
Junto al texto de
los convenios se mencionan también los eventos posteriores a su aprobación,
como protocolos adicionales o decisiones y resoluciones de las respectivas
conferencias de las partes.
CONVENCIÓN MARCO
DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO
La Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se aprobó a
consecuencia de la preocupación mundial por el calentamiento del planeta. El
objetivo último de la Convención es limitar las perturbaciones producidas por
el hombre en el sistema climático mundial, tratando de alcanzar un nivel
estable de gases de invernadero en la atmósfera. En 1997, la conferencia de las
partes aprobó un compromiso adicional jurídicamente vincu-lante, el Protocolo
de Kyoto, que determina los objetivos y los métodos de la reducción de
emisiones. Este protocolo ha sido firmado por 84 Estados, y al 25 de junio de
2001 ha sido ratificado por 35, pero todavía no ha entrado en vi-gor2.
Treinta y nueve
países desarrollados y países con economías en transición se comprometen a
reducir las emisiones de gases de invernadero en un mínimo del 5 por ciento en
comparación con los niveles de 1990 entre 2008 y 2012. No obstante, el
Protocolo de Kyoto no incluye otros detalles operacionales que determinen cómo
han de lograrse esos recortes y cómo habrán de medirse y comprobarse esos
esfuerzos.
Hay una estrecha
relación entre el clima y los bosques. Los bosques actúan como grandes
contenedores almacenando el carbono en la biomasa y en los suelos y como
sumideros del carbono cuando aumenta su superficie de actividad, de lo que
resulta una mayor absorción del dióxido de carbono atmosférico (CO2),
el gas de invernadero más importante. Varias prácticas forestales desempeñan un
papel significativo ayudando a frenar la acumulación de CO2 en la
atmósfera. Inversamente, los bosques son una fuente de gases de invernadero
cuando la biomasa arde o se descompone. Algunas prácticas seguidas en el
desarrollo de plantaciones, la ordenación forestal y la agrosilvicul-tura, como
la labranza y el uso de fertilizantes naturales, pueden liberar gases de
invernadero.
Aunque la CMNUCC
sólo menciona los bosques brevemente, el Protocolo de Kyoto es más explícito:
el Artículo 2 dispone que cada una de las partes indus-trializadas «aplicará
y/o seguirá elaborando políticas y medidas ... por ejemplo ... la promoción de
prácticas sostenibles de gestión forestal, la forestación y la reforestación».
En virtud del protocolo, ciertas actividades humanas para el uso de la tierra,
el cambio en el uso de la tierra y el sector forestal que retiran de la
atmósfera los gases de invernadero, como forestación, reforestación y
prevención de la deforestación, pueden ser utilizadas por los países
industrializados para compensar sus niveles de emisión. Inversamente, los
cambios en las actividades que agotan los sumideros de carbono, como la
deforestación, se restarán del nivel permitido de emisiones. Muchas
incertidumbres y complejidades rodean este tema, y es preciso proseguir las
definiciones. Las actividades para el uso de la tierra resultaron ser uno de
los principales puntos de tropiezo en la conferencia de las partes en noviembre
de 2000, cuando la falta de consenso hizo preciso reanudar la reunión en una
fecha ulterior.
El Convenio sobre
la diversidad biológica (CDB) tiene tres objetivos: la conservación de la
diversidad biológica; el uso sostenible de los componentes de la diversidad
biológica; y el disfrute equitativo por todos de los beneficios derivados del
uso de los recursos genéticos.
Gran parte de la
diversidad biológica mundial se encuentra en los bosques; se calcula que los
ecosistemas forestales contienen el 70 por ciento de las especies vegetales y
animales del mundo. Desde su aprobación, el CDB ha ampliado considerablemente
su horizonte para incluir los bosques en su ámbito.
En 1995, la segunda
conferencia de las partes aprobó una declaración sobre diversidad biológica y
bosques y subrayó que los bosques desempeñan un papel decisivo en el
mantenimiento de la diversidad biológica mundial. La tercera conferencia de las
partes aprobó después, en 1996, un Programa mundial para la diversidad
biológica forestal. Este programa se orienta hacia la investigación, la cooperación
y el desarrollo de las tecnologías necesarias para la conservación y el uso
sostenible de la diversidad biológica forestal en todos los tipos de bosques.
En 1998, cuarta conferencia de las partes decidió considerar los bosques como
uno de los tres temas prioritarios para la sexta en 2002.
Estableció además
un Grupo Especial de Expertos Técnicos sobre Diversidad Biológica Forestal.
Este grupo tiene como mandato asesorar sobre investigación científica y
desarrollo, revisar la información disponible sobre la situación y las
tendencias de la diversidad biológica forestal y las amenazas que pesan sobre
ella y proponer acciones para la conservación y el uso sostenible de la
diversidad biológica forestal. Ha mantenido dos reuniones y podría convertirse
en un foro interesante como marco para una amplia política de biodiversidad
forestal.
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